I. La Demanda de Nulidad en
el Contencioso Administrativo Venezolano
En Venezuela existe una única demanda de nulidad
contra actos administrativos, en la cual se puede solicitar tanto el control
objetivo del acto, como el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas de conformidad con el artículo 259 de la Constitución. De
esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en su solicitud de nulidad
pretensiones de condena propias de la plena jurisdicción. Las demandas de
nulidad no están informadas de un carácter objetivo, sino que constituyen un
proceso de partes; se ejercen únicamente por motivos jurídicos contra la
actividad administrativa desplegada por el Estado, son de orden público,
garantizan la legalidad establecida en el artículo 137 constitucional y tienen
efectos erga omnes.
En este sentido, corresponde desarrollar el tema de
las demandas de nulidad, como medio típico de impugnación en el proceso
contencioso administrativo, a la luz de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, de junio de 2010 (“LOJCA”).
Cabe destacar que anteriormente, el aspecto
procesal de este medio de impugnación se encontraba regulado en la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia del 2004, la cual fue derogada por la vigente
Ley en octubre de 2010.
Por lo que se refiere a sus orígenes, es menester
reiterar que la demanda de nulidad encuentra sus antecedentes inmediatos en el
recurso por exceso de poder del contencioso administrativo francés, un recurso
esencialmente objetivo, a lo cual se contrapone el recurso de nulidad en
Venezuela, en el que siempre se destacaron aspectos subjetivos, hasta
convertirse en un verdadero contencioso de partes, lo cual ha llevado a esta
nueva denominación legal en la que este medio de impugnación se define como una
demanda de nulidad.
Puede afirmarse que en Venezuela existe una única
demanda de nulidad contra actos administrativos, en la cual se puede solicitar
tanto el control objetivo del acto, como el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas. En nuestro ordenamiento jurídico, el sistema
contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución,
está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad
de actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino
para condenar igualmente a la Administración al pago de sumas de dinero, a la
reparación de daños y perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica
infringida.
De esta forma, se autoriza al recurrente para
acumular en su solicitud de nulidad pretensiones de condena propias de la plena
jurisdicción. De tal manera que es importante señalar que en nuestro
ordenamiento jurídico, a diferencia del caso francés, donde se origina este
medio de impugnación, no se ha contemplado la existencia de un recurso
meramente objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio de revisión de
actos administrativos. Por el contrario, como bien lo señaló la Sala
Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia este medio de
impugnación debe otorgar una tutela judicial efectiva y garantizar el
restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad
administrativa.
El procedimiento previsto en la Ley para la
tramitación de estas acciones comporta siempre la intervención de las partes
involucradas, y la discusión de los intereses y derechos subjetivos en juego.
La LOJCA consagra un procedimiento común para la demanda de nulidad contra los
actos de efectos generales y efectos particulares, presentando pequeñas
diferencias referidas al lapso de caducidad para su interposición y en lo que
respecta a la publicación del cartel de emplazamiento.
1. Características de la
Demanda de Nulidad
Las características de la demanda contencioso
administrativa de nulidad en el sistema contencioso administrativo venezolano son
las siguientes:
1. No está informada de un carácter objetivo, es
un proceso de partes.
2. Se ejerce contra los actos administrativos
unilaterales, bien sean de efectos generales o particulares.
3. Sólo puede intentarse por motivos jurídicos,
es decir, que el fundamento de impugnación ha de ser la inconstitucionalidad o
ilegalidad del acto.
4. Se ejerce contra la actividad administrativa
desplegada por los entes u órganos contemplados en el artículo 7 de la LOJCA,
que comprende toda la actividad administrativa en sentido orgánico y material,
al contemplar a: (i) órganos que componen la Administración Pública; (ii)
órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes manifestaciones, en
cualquier ámbito territorial o institucional; (iii) institutos autónomos,
corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas, asociaciones y otras formas
orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el Estado tenga
participación decisiva; (iv) consejos comunales y otras entidades o
manifestaciones populares de planificación, control, ejecución de políticas y
servicios públicos, cuando actúen en función administrativa; (v) entidades
prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y (vi)
cualquier sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos de
autoridad o actúe en función administrativa.
5. Es de orden público, lo cual tiene dos
significados: (i) Procede contra todo tipo de actos administrativos, por ende,
no es necesario que un texto especial consagre la posibilidad de ejercer la
demanda de nulidad para una determinada categoría de actos. (ii) Nadie puede
renunciar por anticipado al derecho de incoar esta demanda.
6. Garantiza la legalidad inherente a todo
Estado de Derecho, ya que a través de su ejercicio se controla la actividad
administrativa, asegurando su apego al derecho, al anular todo acto
administrativo que sea contrario al ordenamiento jurídico.
7. Las sentencias dictadas con ocasión del
ejercicio de estas demandas tienen, al menos en lo que respecta a las
decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v. Sentencia de la
Sala Político-Administrativa del 19 de septiembre de 2001, Caso: Jaime Manzo Manzo
y otros vs Decreto N° 1.011).
2. Ámbito Material. Materia
de la Demanda de Nulidad
El ámbito material de las demandas de nulidad ha
sido estudiado atendiendo a dos nociones fundamentales producto de nuestro
sistema contencioso administrativo, a saber: (i) el acto administrativo expreso
(actos administrativos definitivos, de trámite, de efectos particulares o
generales, unilaterales o vinculados a una relación contractual y los actos de
autoridad), (ii) el silencio administrativo (el acto presunto), (iii) acto
administrativo tácito y, (iv) los reglamentos, que algunos incluyen en la
categoría de los actos generales, pero que otra doctrina los considera como
categoría especial debido a su carácter normativo y creador de derecho.
Por lo que se refiere al acto expreso, se acepta la
posibilidad de incoar demandas de nulidad frente a decisiones expresas de la
Administración enmarcadas dentro del concepto legal de acto administrativo
previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o el jurisprudencial conceptuado en forma pacífica y
reiterada como aquella manifestación de voluntad unilateral de carácter
sub-legal que tiende a producir efectos jurídicos determinados traducidos en la
creación, modificación o extinción de una situación jurídica individual o
general o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación general (Cfr.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de noviembre de 1993. Caso:
Varios vs Consejo Municipal del Municipio Autónomo Sotillo del Estado
Anzoátegui).
Esta noción de acto administrativo debe ser
entendida en un grado tal de amplitud, conforme a la interpretación que impone
el principio de la universalidad de control del contencioso
administrativo.Razón tenía el maestro Farías
Mata cuando en las XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, al hacer
referencia a este tema, señaló que la tendencia del sistema contencioso
administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos
administrativos dictados por cualquier Poder del Estado y a la desaparición
paulatina del catálogo de los llamados “actos excluidos”.
Así como él lo predecía, puede afirmarse que en la actualidad, nadie vacila en
afirmar que todos los actos administrativos expresos están sujetos al control
de la jurisdicción contencioso administrativa; sólo en ciertas ocasiones pudo
discutirse, como ha ocurrido en materia laboral respecto de los actos dictados
por la Inspectoría del Trabajo, a quién correspondía la competencia, si al
propio juez contencioso administrativo o al juez de la materia laboral. Este
problema que es de vieja data, y tuvo por años soluciones diversas, ha sido
últimamente zanjado mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional, la
cual estableció que la competencia corresponde a los tribunales laborales.
De esta forma puede afirmarse que dentro del ámbito
material de las demandas de nulidad se incluye:1. Acto administrativo
expreso y sus distintas manifestaciones (actos administrativos de efectos
particulares, definitivos y de trámite, en ciertos supuestos; de efectos
generales, vinculados a una relación contractual y de autoridad).2. Acto
administrativo presunto (silencio administrativo). Por acto administrativo
presunto se entiende la ficción legal de pronunciamiento frente al silencio de
la Administración.3. Acto administrativo tácito, es decir, aquellas
manifestaciones de voluntad de la Administración que se deducen de actuaciones
positivas y colaterales vinculadas al caso concreto y que son desarrollados por
ella misma.4. Reglamentos, definidos por el Profesor Ramón Parada como “…toda
norma escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración
pública…”.
3. Ámbito Orgánico. Régimen
de Competencias
Siguiendo el esquema de la LOJCA, los tribunales
que ejercen la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo
11 de la LOJCA son los siguientes: 1) la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, 2) los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa 3) los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y, 4) los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Asimismo, debe incluirse la jurisdicción
contenciosa ambiental y agraria, atribuidas por el artículo 30, numeral de la
LOTSJ a la Sala de Casación Social de ese Tribunal Supremo, e igualmente
los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios, cuyo régimen especial es el
previsto en el Código Orgánico Tributario y los Juzgados con competencia en lo
civil en la materia expropiatoria. La jurisdicción electoral, luego de la
concepción constitucional de prever un Poder Electoral, puede ser tenida como
una jurisdicción especial distinta al contencioso administrativo, en base a los
fundamentos de la sentencia de la Sala Electoral nº 4 de fecha 10 de febrero de
2000, en el caso Cira Urdaneta de Gómez.
3.1. La Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
Como principio general puede sostenerse que la
competencia de la Sala Político-Administrativa, tal como ella misma lo ha
afirmado en forma pacífica y reiterada, debe ser interpretada siguiendo el
criterio conforme al cual su conocimiento en esta materia viene determinado por
el rango de las actuaciones objeto de control. Las
competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia para conocer de las demandas de nulidad ejercidas contra los actos
administrativos dictados por los órganos del Poder Público se encuentra
contempladas expresamente en el artículo 23 de la LOJCA, conforme al cual la
Sala será competente para conocer de las demandas de nulidad contra los actos
administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente
o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta
Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas
autoridades de los demás organismos de rango constitucional, si su competencia
no está atribuida a otro tribunal, igualmente lo será de las demandas de
nulidad que se ejerzan contra un acto administrativo de efectos particulares y
al mismo tiempo el acto normativo sub-legal que le sirve de fundamento, siempre
que el conocimiento de este último corresponda a la Sala
Político-Administrativa. En segunda instancia también conocerá de los juicios
de nulidad por vía de las apelaciones de las decisiones de los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas que
le correspondan conforme al ordenamiento jurídico.
3.2. Los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Estos Juzgados son competentes para conocer de las
demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o
particulares dictados por autoridades nacionales, distintas a las mencionadas
en la competencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia (numeral 5 del artículo 23 de esta Ley), cuyo conocimiento no esté
atribuido a otro tribunal en razón de la materia. También, en materia de
nulidad, conocerán, por vía de apelación los juicios de nulidad que en primera
instancia se tramiten por antes los Juzgados Superiores Estadales (artículo 24
de la LOJCA).
Les corresponde, por ende, el control de los actos
de autoridades medias y bajas de la Administración central y de los entes
descentralizados y actos de autoridad. No obstante, cabe destacar que en el
caso concreto de los actos administrativos dictados por las Universidades en
materia funcionarial, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
modificando su criterio reiterado, estableció que la competencia para conocer
de los mismos corresponderá a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso
Administrativos.
La organización territorial de los
Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa estará
delimitada de la siguiente manera:
a.-Dos Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de la Región Capital con competencia en el Distrito
Capital y los estados Miranda, Vargas, Aragua, Carabobo y Guárico.
b.-Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de la Región de la Región Centro-Occidental, con competencia en
los estados Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara, Portuguesa, Barinas, Apure,
Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia.
c.-Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de la Región Nor-Oriental con competencia en los estados Nueva
Esparta, Anzoátegui, Sucre, Monagas, Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.
3.3. Los Juzgados
Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Conforme al artículo 25 de la LOJCA estos Juzgados
son competentes para conocer de las demandas de nulidad contra los actos
administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las
autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las
acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas
por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de
una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (Sentencia Nº
955 del 23 de septiembre de 2010); también se les atribuye el conocimiento
de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos
particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la
ley y las apelaciones de las decisiones de los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entre otros.
En cada Estado, funcionará al menos un Juzgado
Superior Estadal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales
serán unipersonales (Artículo 18 de la LOJCA).
3.4. Los Juzgados de
Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Se crean los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa competentes para conocer de las
demandas que interpongan los usuarios o las organizaciones públicas o privadas
que los representen, por la prestación de servicios públicos o cualquier otra
demanda o recurso que le atribuyan las leyes, de conformidad con el artículo 26
de la LOJCA. Estas demandas relativas a la prestación de servicios públicos
podrían comprender acciones de nulidad de actos relacionados a esta actividad.
3.5. Tribunales Contencioso
Administrativo Especiales
Ya se ha mencionado la existencia de Tribunales
contencioso administrativo especiales, como la Sala de Casación Social en
materia ambiental y agraria; los Juzgados Superiores de lo Contencioso Tributario
en la materia impositiva y los Juzgados de primera instancia en lo Civil en
materia expropiatoria.
La jurisdicción contencioso tributaria cuenta con
nueve tribunales ubicados en la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana
de Caracas. A ellos corresponde conocer en primera instancia de los recursos de
nulidad ejercidos por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad que se
intenten contra los actos administrativos de contenido fiscal o tributario. Estos procedimientos serán sustanciados y decididos
conforme a las normas establecidas en el Código Orgánico Tributario. Asimismo,
de sus decisiones ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia.
En materia de expropiación el Juez de Primera
Instancia en lo Civil de la jurisdicción de la ubicación del bien, conocerá de
estos juicios; y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá,
en segunda instancia la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Expropiación por causa
de Utilidad Pública o Social. Sin embargo, cuando seala República sea quien
solicite la expropiación, el juicio se intentará directamente ante los Juzgados
Nacionales de lo Contencioso Administrativo, y de las apelaciones y recursos
contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia, el Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Político-Administrativa.
4. Ámbito Procesal
La LOJCA es el primer instrumento legal especial
que regula las demandas de nulidad ejercidas en el contencioso administrativo,
remplazando la regulación establecida en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia del año 2004.
4.1. Legitimación Activa
El artículo 29 de la LOJCA establece que están
legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las
personas que tengan “un interés jurídico actual”, es decir, que exista al
momento de realizarse la actuación procesal. Ello no es suficiente para tener legitimatio
ad causam, que es la idoneidad de la persona para actuar en juicio, como titular
de la acción, en su aspecto activo o pasivo; idoneidad que debe ser
suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de
mérito. Ese interés actual, debe referirse a la relación o situación jurídica
concreta de la persona, lo que dependerá de la pretensión procesal que se
formule ante la Jurisdicción. A pesar de lo insuficiente que resulta la
exigencia contemplada en el artículo 29 de la LOJCA, es lo cierto que de la
jurisprudencia y de la norma constitucional que consagra en términos amplios el
derecho de acceso a la justicia (artículo 26 CRBV) se pueden extraer seis
grados de legitimación activa que dan derecho a recurrir contra actos
administrativos, a saber:
a. El derecho subjetivo: Derivado de la existencia de vinculaciones o
relaciones previas establecidas entre la Administración y el particular, que
confiere a éste el derecho de exigir determinada prestación e impone a aquella
la contrapuesta obligación de cumplirla, so pena de violentar o infringir dicho
derecho, grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos
particulares.
b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del
particular frente al acto administrativo contrario a derecho; situación ésta
que lo hace más sensible que el resto de los administrados frente a un posible
desconocimiento del interés general por parte de la Administración al violar la
Ley, grado que igualmente legitima al particular para recurrir contra actos de
efectos particulares.
c. El interés simple: Reconocido a cualquier persona plenamente capaz, en
obsequio de sus derechos civiles y políticos, grado que legitima el ejercicio
de la acción de nulidad contra actos de efectos generales.
d. Los intereses plurales: Representados
por la suma de intereses individuales de personas que se encuentran en una
misma situación frente a la actuación administrativa contraria a derecho. Grado
que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares,
aquellos en los que concurran podrán iniciar el proceso individual o
colectivamente, pudiendo existir acumulación procesal cuando las pretensiones
que se deduzcan – si se formulan independientemente- tengan idéntico fundamento
y petición.
e. Los intereses colectivos: Se
refieren a los intereses de un grupo determinable como tal, aunque no
cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede existir un
vínculo jurídico común. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc.),
grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos
particulares, en representación de esos intereses.
f. Los intereses difusos: Son los que
se refieren a un bien o derecho que atañe a la comunidad, asumido por un cúmulo
de ciudadanos que no conforman un sector cuantificable o particularizado y entre
los cuáles no existe un vínculo jurídico común, de modo que la afectación de
todos ellos deriva de razones de hecho contingentes. Surge de una prestación
indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción. Se
refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es insustituible de
división de cuotas o fracciones adjudicables a cada uno de los intereses. Este
grado que también legitima al particular para recurrir contra actos de efectos
particulares, en representación de esos intereses.
Con la exigencia de un “interés jurídico actual” se
abandonó el tratamiento que se daba, tanto en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia del año 2004, en el que se hacía referencia a la titularidad de un
interés personal, legítimo y directo.
4.2. Legitimación Pasiva
Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la
cualidad para ser parte demandada, los tribunales continúan manteniendo su
criterio conforme al cual la Administración autora del acto es siempre parte
necesaria y natural, por cuanto es sobre su esfera que habrá de actuar el
efecto de la sentencia, y puede intervenir en cualquier etapa del proceso. El
legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la potestad
y la competencia) de satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución
a la sentencia del juez.La LOJCA prevé en la demanda de
nulidad, en el artículo 78, la notificación de: (i) el representante del órgano
que haya dictado el acto; (ii) el Procurador y el Fiscal General de la
República y (iii) Cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser llamado a
la causa por exigencia legal o a criterio del Tribunal.
4.3.
Terceros Intervinientes
En el juicio de nulidad de actos administrativos se
ha admitido la participación de los terceros intervinientes. La jurisprudencia
mantiene el criterio expuesto en la que fuera la sentencia líder en el tema:
Caso: Rómulo Villavicencio del 26 de septiembre de 1991.En ese sentido, al
quedar descartadas en el proceso contencioso administrativo de anulación las
intervenciones excluyentes y las forzadas, dada su naturaleza, sólo se acepta
la intervención espontánea o voluntaria de los terceros, quienes actúan en
algunos supuestos como verdaderas partes y en otros como simples terceros. Así,
aún se distingue entre la parte adhesiva, litisconsorte voluntario de la
Administración Pública que defiende un derecho propio, de los terceros
intervinientes, que a diferencia de la parte adhesiva, acuden al proceso no en
defensa de un derecho propio, sino en mérito de un interés jurídico actual para
defender las razones de alguna de las partes.Esos terceros interesados siguen
la suerte de la parte coadyuvada, razón por la cual, ante el desistimiento de
la acción –si coadyuvan al recurrente– o el convenimiento –si coadyuvan a la
Administración o a la parte adhesiva demandada– se extingue el proceso.
La Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia ha establecido que la intervención voluntaria de terceros
requiere, necesariamente, la existencia de un interés jurídico actual respecto
a lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano
jurisdiccional incida positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses
(intervención adhesiva simple), o porque tema sufrir los efectos indirectos de
la cosa juzgada, según lo dispuesto en el artículo 381 del Código de
Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial o adhesiva
autónoma).Dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la causa
con la condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual
será determinante para establecer los efectos que originará la sentencia
definitiva.
La LOJCA establece en su artículo 80 que en el auto
de admisión se ordenará la notificación de los terceros interesados, mediante
un cartel que será publicado en un diario que indicará el tribunal, para que
comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la audiencia de
juicio. Las partes interesadas deberán comparecer en el término de diez (10)
días de despacho contados a partir de la publicación del cartel en prensa.
4.4. Capacidad
Procesal
La capacidad procesal para actuar ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con el artículo 27 de
la LOJCA, ella la tienen las personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, las irregulares o de hecho, las asociaciones, consorcios, comités,
consejos comunales y locales, agrupaciones, colectivos y cualquiera otra
entidad. Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio
asistidos por un abogado. En los casos de reclamos por la omisión, demora o
deficiente prestación de los servicios públicos, la acción podrá interponerse
sin la asistencia o representación de abogado, en cuyo caso el Juez deberá
procurar a la parte demandante la debida asistencia o representación para los
actos subsiguientes, a través de los órganos competentes.
4.5.
Interposición de la Demanda
4.5.1.Requisitos de la Demanda
Los requisitos que debe contener la demanda se
encuentran establecidos en el artículo 33 de la LOJCA, los cuales se resumen
en: (i) identificación del tribunal ante el cual se interpone; (ii) nombre,
apellido y domicilio de las partes, carácter con que actúan, su domicilio
procesal y correo electrónico, si lo tuviere; (iii) si alguna de las partes
fuese persona jurídica deberá indicar la denominación o razón social y los
datos relativos a su creación o registro; (iv) la relación de los hechos y los
fundamentos de derecho con sus respectivas conclusiones; (v) si lo que se
pretende es la indemnización de daños y perjuicios, deberá indicarse el
fundamento del reclamo y su estimación; (vi) los instrumentos de los cuales se
derive el derecho reclamado, los que deberán producirse con el escrito de la
demanda, y (vii) identificación del apoderado y la consignación del
poder. En casos justificados podrá presentarse la demanda en forma oral
ante el tribunal, el cual ordenará su trascripción. La negativa a aceptar la presentación
oral deberá estar motivada por escrito.
4.5.2. Presentación de la Demanda ante otro
Tribunal
De conformidad con el artículo 34 de la LOJCA, el
demandante en cuyo domicilio no exista un tribunal de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa competente para conocer de la demanda, podrá
presentarla ante un tribunal de municipio, el cual deberá remitir
inmediatamente el expediente, foliado y sellado, al tribunal señalado por la
parte actora. La caducidad de la acción se determinará por la fecha de presentación
inicial de la demanda. El tribunal receptor antes de efectuar la indicada
remisión, lo hará constar al pie del escrito y en el libro de presentación.
4.6.Recepción y Admisión de la Demanda de Nulidad
Conforme al artículo 77 de la LOJCA, una vez
recibida la demanda, el tribunal se pronunciará sobre la admisibilidad de la
misma dentro de los tres días de despacho siguientes a su recepción. Asimismo,
de conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, el Tribunal revisará que la
demanda cumpla con los requisitos de admisibilidad establecidos en
el artículo 33 de la ley. Si no cumple con esos requisitos, o el escrito
resultase ambiguo o confuso, se concederá al demandante tres días de
despacho para su corrección.
4.6.1. Agotamiento de la
vía Administrativa
Hoy en día no es obligatorio el agotamiento de la
vía administrativa. La eliminación de este requisito de admisibilidad es
producto de un proceso que se inicia con la Constitución del 99 y su
exhortación en la Exposición de Motivos a que la ley lo eliminé. La concreción
legal se hizo por vía de la reforma de la ley de reguladora de la
Administración Pública y de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y
la vía jurisprudencial (sentencia del 29 de septiembre de 2004, en Sala
Político Administrativa). Ahora bien, si el acto no
agota la vía administrativa, el interesado tendrá dos opciones: (i) ejercer los
recursos administrativos correspondientes o (ii) acudir directamente al
contencioso administrativo. La jurisprudencia ha admitido que si se opta por
iniciar el agotamiento de la vía administrativa, una vez resuelto el recurso de
reconsideración, puede optar el interesado por acudir al contencioso. Así se prevé también en la Ley de Telecomunicaciones.
Debe
destacarse que la exigencia de la previa interposición de recursos
administrativos, , no es, en sí misma, contraria al derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva. Si tal exigencia responde a un fin de interés
general; guarda debida proporcionalidad con éste, y permite al particular
resolver el fondo de la controversia, estaremos ante una legítima limitación a
tal derecho fundamental.
4.6.2. Caducidad
De conformidad con el artículo 32 de la LOJCA, las
acciones de nulidad caducarán conforme a las reglas siguientes:
a. En los casos de actos administrativos de efectos
particulares, en el término de ciento ochenta días continuos, contados a partir
de su notificación al interesado, o cuando la administración no haya decidido
el correspondiente recurso administrativo en el lapso de noventa días hábiles,
contados a partir de la fecha de su interposición. La ilegalidad del acto
administrativo de efectos particulares podrá oponerse siempre por vía de
excepción, salvo disposiciones especiales.
b. Cuando el acto impugnado sea de efectos
temporales, el lapso será de treinta días continuos. Conviene señalar que la
diferencia entre actos administrativos de efectos particulares permanentes y
los de efectos temporales deviene en que estos últimos ordenan acciones de
cumplimiento inmediato o breve.
c. Las acciones de nulidad contra los actos de
efectos generales dictados por el Poder Público podrán intentarse en cualquier
tiempo.
d. Las leyes especiales podrán establecer otros
lapsos de caducidad. Como ejemplos se encuentran las siguientes leyes: (i) Código
Orgánico Tributario: Veinticinco (25) días hábiles;(ii)
Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios:Noventa
(90) días continuos;(iii) Ley de Instituciones del
Sector Bancario: Cuarenta y cinco (45) días continuos;Ley
para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: Cuarenta y
cinco (45) días continuos.
De conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, del
auto que declare inadmisible la demanda se podrá apelar dentro de los tres días
de despacho siguientes y la apelación será oída en un solo efecto, en
aplicación del principio general establecido en el artículo 88 de la LOJCA. El
Tribunal de alzada contará con un lapso de diez días de despacho para decidir la
apelación incoada. Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la
posibilidad de apelar del auto que declaró admisible la demanda, sin embargo,
aplicando supletoriamente el artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, el recurso de apelación podrá interponerse dentro de los
tres días de despacho siguientes a la fecha en que fue dictado el auto y será
oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada contará igualmente con
un lapso de diez días de despacho para decidir el recurso.
4.7. Emplazamiento de los
interesados mediante cartel
En los juicios de nulidad de actos de efectos
particulares no será obligatorio librar el cartel de emplazamiento, salvo que
razonadamente lo justifique el tribunal. El artículo 81 de la LOJCA dispone que
el cartel debe ser retirado por el demandante dentro de los tres días de
despacho siguientes a su emisión y que deberá publicarlo y consignar la
publicación dentro de los ocho días de despacho siguientes a su retiro. Anteriormente, conforme al artículo 21,11 de la
derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el único lapso con el
que debía cumplir el recurrente era con el de consignar el cartel dentro de los
tres (3) días siguientes a su publicación y, en caso de que no se cumpliese con
tal exigencia, el recurso se entendería como desistido. Ahora el artículo 81 de
la LOJCA precisa el incumplimiento de cualquiera de las cargas previstas
(retiro, publicación o consignación), dará lugar a que el tribunal declare el
desistimiento del recurso y ordene el archivo del expediente, salvo que dentro
del lapso indicado algún interesado se de por notificado y consigne su
publicación.
4.8. Pruebas
El aparte 83 de la LOJCA establece que las partes
podrán promover las pruebas que consideren pertinentes durante la celebración
de la audiencia de juicio. Los lapsos de la etapa probatoria serán: tres (3)
días de despacho para oposición; tres (3) días de despacho para admisión y diez
(10) días de despacho para evacuación. La prórroga será por una (1) sola
vez y de diez (10) días de despacho del lapso de evacuación.
Respecto a los medios de prueba admisibles, la
LOJCA no contiene previsiones, de allí que por aplicación supletoria del
artículo 395 del Código de Procedimiento Civil, serán medios de prueba
admisibles aquellos contemplados en el Código Civil, Código de Procedimiento
Civil y las demás leyes de la República, previendo la posibilidad que tienen las
partes de valerse de cualquier otro medio de prueba no prohibido expresamente
por la ley, y que consideren conducente a la demostración de sus pretensiones.
Cabe
destacar que en esta materia una de las sentencias más importantes durante
estos últimos diez años ha sido la dictada por la Sala Político-Administrativa
en la que se definió, por vez primera en nuestro derecho, la noción de
documento administrativo. Antes, existían criterios disímiles en relación a su
naturaleza y a la oportunidad en que debían ser evacuados. Algunos, los
asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el cual podían ser presentados
hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los documentos
privados, por lo cual debían ser presentados dentro del lapso de promoción. La
cuestión fue dilucidada por la sentencia al disponer
que los documentos administrativos constituyen una tercera categoría de
documentos, que por contener una declaración administrativa emanada de un
funcionario de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones,
poseen una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad que es
consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos
dictados por la Administración. Tal presunción de legitimidad y autenticidad
puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. De allí su diferencia con
los documentos públicos, que sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha
de falsedad, y con los documentos privados, que pueden ser desconocidos por la
parte contra quien se opongan. Por consiguiente, al no ser documentos públicos
ni privados, constituyen una categoría aparte respecto de la cual resultan
aplicables las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil en
materia probatoria, esto es, que los mismos deben anunciarse en la fase de
promoción y producirse en la fase de evacuación.
4.9. Informes
De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA
dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes al vencimiento del lapso de
evacuación de pruebas, si lo hubiere, o dentro de los cinco días de despacho
siguientes a la celebración de la audiencia de juicio, en los casos que no se
hayan promovido pruebas o se promovieran medios que no requieran evacuación, se
presentarán los informes por escrito o de manera oral si alguna de las partes
lo solicita.
4.10. La tutela cautelar
El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez
Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades
cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de oficio, las medidas
preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo
órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes
de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta
actividad administrativa. En ese sentido, el tribunal contará con los más
amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los
ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela
judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas
infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el
tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante. Entre las medidas
cautelares típicas del contencioso administrativo, encontramos: (i) las Medidas
Cautelares del Contencioso
4.11. La Sentencia
De conformidad con el artículo 86 de la LOJCA, el
Tribunal sentenciará dentro de los treinta días de despacho siguientes al
vencimiento del lapso para la consignación de los escritos de informes. Este
pronunciamiento podrá ser diferido por treinta días más. Asimismo, la sentencia
dictada fuera de lapso deberá ser notificada, de lo contrario no correrá el
lapso para interponer los respectivos recursos.
II. RECURSO POR ABSTENCIÓN O CARENCIA
En la actualidad existe una serie
de situaciones en las cuales los ciudadanos se ven afectados en su esfera
jurídica subjetiva debido a la gran cantidad de omisiones cometidas por los
funcionarios públicos que conforman la administración pública. El recurso
jurisdiccional contra las abstenciones es un mecanismo procesal dirigido
contra estas conductas omisivas siempre que sobre estos recaiga una obligación
legal especifica de actuar, por un grado de vinculación máxima a un supuesto de
hecho expresamente establecido en una norma, es decir un medio de impugnación
jurisdiccional contra la inacción administrativa consagrado así
legalmente y por primera vez en Venezuela en el año 1925. Sin embargo no
fue hasta el año 1985 cuando comenzó su estudio doctrinario y su aplicación práctica.
La
jurisprudencia ha establecido que para que se configure dicho recurso debe
tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal
correspondiente y que ha de presentarse como un paradigma de contrastes que
sirva para verificar si realmente existe la abstención respecto del supuesto y
por tanto verificar si procede o no dicho recurso. Y surge cuando las
autoridades se niegan a cumplir determinados actos a que están
obligados por las leyes”, es decir, la omisión de la Administración para crear
actos cuyos supuestos de hecho se encuentran regulados expresamente por el
legislador y ésta se niega a acatar. Tiene su origen en conductas omisivas o
incumplidas por la Administración a pesar de que el legislador prevé
concretamente la obligatoriedad de su realización”.
Su
finalidad es lograr a través de la intervención del juez contencioso
administrativo, el cumplimiento del acto o de la obligación concreta que la
administración se ha negado o abstenido de cumplir.
La
base del recurso en la relación jurídica específica se concreta en una
obligación de la administración de actuar, frente a una situación jurídica y a
su vez el poder de un sujeto de derecho que se configura como un derecho
subjetivo de orden administrativo a la actuación administrativa.
Su
objeto es la obtención de un pronunciamiento de la jurisdicción administrativa
sobre la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto
o de realizar una actuación concreta, en vista de un imperativo legal expreso y
específico” se ve claramente reflejado en la ausencia o carencia
administrativa la cual está conformada intrínsecamente por dos situaciones por
la cuales se puede recurrir al órgano jurisdiccional contencioso administrativo
y son en primer lugar la negativa expresa del funcionario que va a cumplir el
acto al que está legalmente obligado, y en segundo lugar la simple carencia o
abstención como una negativa presunta o inacción siempre que frente a esta
exista una obligación específica y predeterminada en una norma de rango legal.
La
sala político administrativa del tribunal supremo de justicia ha establecido
una serie de requisitos para que proceda el recurso de abstención o carencia.
1.- Antecedentes históricos del Recurso
de Abstención o Carencia
El
recurso por abstención nace en nuestra legislación en la ley de la corte
federal del 19 de julio de 1925, específicamente en el artículo 11 ordinal 19
como un medio procesal de impugnación residual, extraordinario, excepcional y
el cual tenía como finalidad conocer de la negativa de los funcionarios a
cumplir los actos establecidos por la ley y los cuales no están atribuidos a
otro tribunal, es decir este recurso desde los primeros momentos surge para ser
dirigido contra los funcionarios públicos por conductas omisivas derivadas de
sus cargas u obligaciones legales, para la época también nos dice la historia
que existía un afán de ampliar las competencias de la corte contenciosa
administrativa por los cuales se incluyó por primera vez dentro de sus
competencias la necesaria para declarar nulos los actos administrativos
individuales y la regulación de las actividades efectuadas por los funcionarios
públicos.
Pero
fue hasta el año 1985 cuando se empieza su estudio doctrinal y aplicación práctica
esto gracias a la jurisprudencia de la entonces corte suprema de
justicia.
El
recurso por abstención tuvo su origen en Francia denominado “RECOURS EN
CARENCE” de Francia.
En
España se consagraba la posibilidad de controlar la inactividad de la
administración, si bien no consagrado de forma expresa en la ley de la
jurisdicción contenciosa administrativa encuentra respaldo en la doctrina y la
jurisprudencia.
En
Alemania es consagrado el 21 de enero de 1961 en su ley de jurisdicción
contenciosa administrativa la cual consistía en una acción o demanda de
imposición que tenia un particular de que se condenara a la administración, la
obligación de ejecutar un acto administrativo cuya petición había denegado o
desatendido sin que existiera la necesidad de agotar la vía
administrativa.
En
estados Unidos se creó también un procedimiento denominado “WRIT OF MANDAMUS” o
mandato judicial con la finalidad de exigir a la administración para que
cumpliera sus obligaciones legales y esto permitió el control de la inacción de
la autoridad administrativa a través de una orden judicial dirigida a los
funcionarios administrativos para que efectuaran algún acto que tuviese
carácter reglado.
También
tenemos como antecedente la creación de la comunidad del carbón el acero y la
energía atómica suscrita por la comunidad económica Europea que tuvo su origen
en el tratado de Paris y Roma en los cuales encontramos un recurso de carencia
como vía procesal de impugnación contra decisiones implícitas de rechazo que se
reputaban resultantes del silencio de la alta autoridad es decir una denominada
acción de incumplimiento previsto en el ordenamiento jurídico del acuerdo
sub-regional.
2.- Base constitucional y legal del
recurso
El
recurso por abstención o carencia evoluciona a través del devenir del tiempo,
fue establecido por primera vez en el enunciado del artículo 11 ordinal 19 de
la ley de la corte federal de 1925 la cual constituyo la matriz patria de dicho
recurso, pero con el paso del tiempo el derecho venezolano ha
evolucionado.
En
la constitución de 1999 específicamente en el artículo 259 surge un real
asidero constitucional de control de la actuación u omisiones de las
autoridades administrativas, dicho artículo establece que la jurisdicción
contenciosa administrativa le corresponde al tribunal supremo de justicia y
demás tribunales que establezca la ley, los órganos de la jurisdicción
contenciosa administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviaciones de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración conocer
de reclamos por la presentación de servicios públicos; y disponer lo necesario
para el restablecimiento de la situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa.
Del
contexto de la norma transcrita se evidencia que los órganos de la jurisdicción
contenciosa administrativa detenta la potestad de control sobre toda la
universalidad de posibilidades de actuación y de administración, no solo en lo
que concerniente a los actos expresos viciados de inconstitucionalidad o
ilegalidad, sino que va más allá, abarcando cualquier situación contraria a
derecho en la que la autoridad pública sea incontrovertiblemente la causante de
la lesión infringiendo o perturbando la esfera de los derechos subjetivos de
los justiciables con motivo de inactividades omisiones ilegitimas.
En
segundo lugar es necesario recordar que la fundamentación legal del
recurso por abstención lo encontramos en el artículo 23 numeral 3 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, norma que dispone que
es de la competencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia como más alto tribunal de la Republica conocer de la abstención o
negativa del Presidente de la República, del vicepresidente, de los ministros,
así como de la máximas autoridades de los demás organismos de rango
constitucional con autonomía funcional financiera administrativa, a cumplir
específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes; el artículo
24 numeral 3, (ejusdem), la abstención o la negativa de las autoridades
distintas a las mencionadas en el numeral 3 del artículo 23 de esta Ley y en el
numeral 4 del artículo 25 de esta Ley; y, el artículo 25 numeral 4 (ejusdem),
la abstención o la negativa de las autoridades estadales o municipales a
cumplir los actos a que estén obligadas por las leyes.
Del
contenido de este precepto se desprende que el recurso allí previsto tiene como
objeto que el juez contencioso administrativo condene a la administración al
cumplimiento de determinados pues la doctrina ha dicho que el recurso por
abstención procede cuando las autoridades administrativas se niegan a cumplir
determinados actos a que estén obligados por ley, recayendo por tanto sobre la
omisión de esas autoridades para crear actos cuyos supuestos de hecho
expresamente se encuentra regulado por el legislador. Por eso para que se
configure este recurso la obligación cuya ejecución se pretenda debe ser de
índole administrativa sin que pueda constituirse en un sustitutivo de las vías
judiciales ordinarias, ni estar dirigido a lograr el cumplimiento de
obligaciones genéricas a cargo de la administración.
3.- Requisitos de procedencia del
recurso por abstención o carencia
Según
la jurisprudencia y específicamente en una sentencia dictada en el año 2003 se
establecen como requisitos para que proceda el recurso los siguientes:
- Debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contrastes que sirva para verificar si la abstención existe, respecto del supuesto expresa y especialmente previsto en la norma y por tanto determinar si procede o no el recurso.
- Debe tratarse de determinados actos
específicos y que los funcionarios estén obligados por las leyes a adoptar
cuando el cumplimiento de la obligación sea procedente de acuerdo a la
ley.
- Debe evidenciarse una actitud omisa
por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a
emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se
encuentra específicamente contenida en una norma concreta.
- El recurso debe conducir a un
procedimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa sobre la
obligatoriedad para la administración de producir un determinado acto o
actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y especifico
que demuestre que el funcionario se niega a cumplir.
4.- Naturaleza del recurso de
abstención
El
recurso de abstención se inscribe dentro del género de las acciones contencioso
administrativas cuya característica común es la de permitir el control de la
legalidad y la de restablecer los intereses legítimos violados.
5.- Diferencias del recurso de
abstención con otros recursos
1) Con el recurso
de anulación: El recurso contencioso administrativo de
anulación versa sobre actos emitidos por las administraciones en ejecución de
la ley, o puede iniciarse, incluso, con ocasión del silencio del órgano que
debió producirlo; mientras que el recurso por abstención surge cuando las
autoridades se niegan o abstienen de cumplir determinados actos que están
obligados por la ley.
El
primero, es decir el recurso de anulación, se refiere a la omisión o no de
actos, por tantos preexistentes, aun en el silencio administrativo y cualquiera
que sea la interpretación dada a este; mientras que el recurso por
abstención versa sobre la inejecución de actos, es decir tal recurso tiene su
origen en conductas omisivas o incumplidas por la administración, a pesar
de que el legislador prevé concreta y específicamente la obligación de su
realización.
El juez cuando decide la anulación, le corresponde anular o declarar la nulidad del acto; mientras que en el recurso por abstención al juez le compete obligar a los funcionarios a realizar determinados actos a los que están obligados por la ley.
2) Con el recurso
de amparo constitucional: Para que se pueda
interponer el recurso de abstención, se requiere como presupuesto que la
petición presentada por el administrado necesariamente descanse en una norma
legal, la cual contenga una obligación específica y concreta para la
administración, la cual se impute como un deber jurídico de actuación; el
supuesto de procedencia de la acción de amparo constitucional seria las
conductas omisivas o lesivas que violen un derecho o garantía constitucional.
3) Con la especificidad
de la figura del silencio administrativo:
El silencio administrativo implica una abstención en el proceder de la
administración, sin embargo, se diferencia del recurso por abstención en los
supuestos que configuran tal omisión, por cuanto el silencio administrativo se
asoma como una ficción legal creada con una finalidad protectiva de los
intereses de los administrados, que posibilita el acceso a una instancia
revisora de carácter jurisdiccional.
En
el recurso por abstención los supuestos que configuran la omisión consisten en
la negativa por parte de la administración a realizar algo que la ley obliga a
hacer, por constituir un deber cuyo incumplimiento implica una violación a un
derecho del particular.
6.- Objeto del recurso por abstención
Delos
artículos23 numeral 3, 24 numeral 3 y 25 numeral 4 de la Ley Orgánica delaJurisdicción
Contencioso Administrativa, se desprende el objeto o fin del recurso por
abstención.
Del
contenido de dicho precepto legal se infiere el objeto del recurso, el cual
seria, que el juez contencioso administrativo condene a la administración pública
al cumplimiento de determinados actos, pues la doctrina en reiteradas
ocasiones, a ratificado que el recurso por abstención o carencia procede cuando
las autoridades se niegan a cumplir determinados actos a los cuales están
obligados por la ley.
Entre
otros de los objetivos del mencionado recurso, podemos señalar también, la
simple carencia o abstención, entendida como presunta inacción siempre cuando
frente a esta, exista una obligación específica y predeterminada en una norma
de rango legal. Esto a su vez también constituye una de las circunstancias por
las cuales se puede interponer este recurso.
El
referido recurso conduciría a un pronunciamiento de la jurisdicción contencioso
administrativa sobre la obligatoriedad para la administración de producir un
determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista del imperativo
legal expreso y especifique.
7.- Legitimación del recurso de
abstención
El
recurso por abstención, es un mecanismo útil procesal que permite al
administrado el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la abstención o negativa de los funcionarios de la
administración a cumplir los actos a que están obligados por ley,
propia de un administrado con derechos a que se produzca la actuación específica
y concreta de la administración, por otra parte la norma expresa que ha de
contemplar la obligación clara y determinante a cargo de la
administración pública. El legitimado activo es la persona para intentar el
recurso de abstención es el titular del derecho subjetivo que se ha
violado por la abstención o negativa de la administración de la administración
de actuar de un interesado legítimo, personal y directo, el cual es quien se
encuentre en una situación especial de hecho frente a la abstención o negativa
de la administración a actuar.
El
derecho subjetivo que habilita al administrado para interponer el recurso, se
presenta en el momento en el que el particular cumple con los requisitos
establecidos en la ley, para que la administración actúe de conformidad con lo
dispuesto en la ley, sin que realice las actuaciones o se expida el acto a que está
obligada.
La
situación jurídica del administrado que exige de la administración una
actuación determinada contemplada en la ley y que no es satisfecha, razón por
la cual se considera que puede ser catalogada como un derecho subjetivo. De
donde nace una relación entre el particular y la administración, en la que la
obligación impuesta por la ley tiene como contrapartida el derecho subjetivo
del particular. Cuando este considera cumplidos los requisitos previstos en la
ley con respecto a la abstención o negativa de la administración, el
particular solicita de esta la realización de las actuaciones obligadas,
en la cual se hallan invertidas las cualidades para recurrir.
“El
recurso de abstención o carencia, puede intentarse contra una negativa expresa
o presunta por inactividad de la administración pública a cumplir un acto”.
La
intervención del Tribunal Contencioso Administrativo es quien determine el
cumplimiento del acto que la administración ha dicho que no cumple o que
simplemente se abstiene de cumplir, siempre y cuando el recurso tenga derecho a
ello, y tenga la norma que contemple el deber de la administración de actuar.
La
legitimación necesaria para recurrir se evidencia cuando la administración
realiza actuaciones de policía administrativa encaminadas a enderezar y logra
coactivamente que el administrado ajuste el ejercicio de sus derechos de
propiedad y libertades, a las limitaciones establecidas por razones de interés
público. Las autorizaciones y permisos son los mecanismos que la administración
utiliza para constatar el cumplimiento por parte de los administrados, de los
límites al ejercicio de su derecho.
Dicho
derecho subjetivo no se presenta cuando la ley ha dado a la administración cierto
grado de discrecionalidad para otorgar la autorización, tampoco nace el derecho
en los supuestos de las actividades concesionales de la administración, los
cuales no se refieren a derechos preexistentes de los administrados
8.- Procedimiento del recurso de
abstención o carencia
Luego
de constatar que la administración pública se negó u omitió a realizar algo que
por ley está obligado los interesados pueden intentar un procedimiento de
Abstención o carencia el cual se realiza de la siguiente manera:
- Demanda interpuesta por escrito por
parte del interesado u afectado.
- Admisión: se produce la sustanciación
de dicho recurso y el Juez admitirá en un lapso de 3 audiencias. Si no es
admitido, se puede apelar ante la misma sala durante los cinco días
siguientes.
- Emplazamiento mediante carteles en un
periódico de mayor circulación y se dará por citado dentro de las diez
audiencias siguientes a la fecha de publicación del cartel.
- El recurrente dentro de los 15 días
consecutivos siguientes a la publicación del cartel de emplazamiento
deberá consignar un ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel,
agotado los 15 días y no haber consignado el ejemplar el tribunal
considerara desistido el recurso y ordenara archivar el expediente. A
menos que se presente uno de los interesados, se de por citado y presente
un ejemplar del periódico.
- Lapso de pruebas, comenzará a correr
en la audiencia siguiente al vencimiento del lapso de comparecencia y
serán 5 audiencias para promover y 15 para evacuar y el tribunal podrá
prorrogar 15 días más. El procedimiento de admisión y evacuación de
pruebas se deberá regir por el código de procedimiento civil, salvo lo
dispuesto en la ley correspondiente.
- No hay apelación contra el auto de
admisión de pruebas. Contra el auto que niega la admisión de pruebas se
oirá en ambos efectos
- En cualquier estado de la causa se
puede pedir informe y evacuar de oficio las pruebas que se consideren
pertinentes.
8.- Jurisprudencia
En
el estudio y análisis de la jurisprudencia se tomaron como muestra 2 decisiones
sobre el recurso de Abstención y Carencia de los cuales el primero es basado
según la actualmente derogada ley de la Corte Suprema de Justicia.
Sentencia
del 06 de abril de 2004. SALA CONSTITUCIONAL DEL TSJ ESTABLECIO QUE EL RECURSO
DE ABSTENCION O CARENCIA PROCEDE ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
GENERICAS DE LA ADMINISTRACION.
El
abogado Iván Andrés González, inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el Nº 58.684, actuando con el carácter de apoderado judicial de
las ciudadanas NANCY DÍAZ DE MARTÍNEZ, ESTELA BERROTERAN, MARITZA HERNÁNDEZ,
YVES JOSEFINA CULPA y ARGELIA ASCANIO, titulares de las cédulas de identidad
Nos. 8.799.043, 9.886.731, 9.107.229, 9.884.339 y 8.999.949, respectivamente,
presentó ante esta Sala en fecha 27 de febrero de 2003, recurso por abstención
o carencia "en contra del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de
conformidad con lo previsto en el artículo 42 Ordinal 23 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia. Para que este órgano Jurisdiccional ordene dar
cumplimiento previsto (sic) en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión
Docente en lo relativo a los concursos para optar a los cargos docentes; siendo
el presente caso la designación como docentes de aula con el carácter de
titulares en el Preescolar Jardín de Infancia Angel Moreno", de sus
representadas.
El
11 de marzo de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se
ordenó oficiar al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes solicitando la
remisión de los antecedentes administrativos…
….
Asimismo,
señaló que intentaba el recurso aquí analizado, "en contra del Ministerio
de Educación Cultura y Deportes, de conformidad con lo previsto en el artículo,
42, Ordinal 23 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Para que
este órgano Jurisdiccional ordene dar cumplimiento (sic) previsto en el
Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente en lo relativo a los concursos
para optar a los cargos docentes; siendo el presente caso la designación como
docentes de aula con el carácter de titulares". (resaltado de la
Sala).
Ahora
bien, vistos los términos en que la parte actora planteó el presente asunto,
debe la Sala precisar que en ninguna parte del escrito recursorio indicó de
manera clara y precisa la autoridad pública que incurrió en la omisión alegada;
en efecto, se observa que se limitó a efectuar apreciaciones por demás
genéricas, imputando, en principio, la abstención, supuestamente lesiva, al
"Ministerio de Educación, Cultura y Deportes", sin establecer, se
reitera, el funcionario que en concreto se abstuvo de cumplir con la actuación
reclamada, mientras que por otro lado, sustentan sus afirmaciones, en la
comunicación de fecha 5 de febrero de 2003, suscrita por el "Jefe de la
División de Personal de la Zona Educativa del Estado Guárico",
dirigida a la Directora de la Unidad Educativa "Angel Moreno", en la
que se informó que no era procedente la asignación de cargos fijos, a las hoy
demandantes. La inconsecuencia en que se incurre al tratar este aspecto a lo
largo del escrito presentado, trasluce una evidente falta de especificidad en
cuanto al sujeto, presuntamente, infractor, lo que imposibilita a este Alto
Tribunal, de ser el caso, el fijar de manera precisa, la obligatoriedad para la
autoridad administrativa de producir un determinado acto o de realizar una
actuación en particular que subsane la vulneración de los derechos reclamados.
(El subrayado es nuestro)
Sumado
a lo anterior, se debe recordar que entre los requisitos de procedencia del recurso
por abstención o carencia, se encuentra la necesidad de que se produzca un
incumplimiento por parte de la Administración (en cabeza del respectivo
funcionario), de una obligación legal, concreta de decidir o de cumplir
determinados actos; de tal forma que es dable afirmar, que en la base de este
recurso está una relación jurídica (deber-poder), que se materializa en una
obligación específica de la Administración de actuar, frente a una situación
jurídica, igualmente específica de poder de un sujeto de derecho, que se
configura como un derecho subjetivo a solicitar la actuación administrativa.
(El subrayado es nuestro)
Así las cosas, vale destacar que de acuerdo a lo argumentado por las recurrentes no se evidencia, la existencia de esa obligación legal concreta de actuar sobre la Administración, y cuya inobservancia pueda configurarse como una conducta omisiva; mas lo que se desprende del escrito recursorio, es la existencia de su inconformidad con lo aseverado por la autoridad pública en el sentido de que los cargos, en principio otorgados, no estaban sujetos a concurso, (El subrayado es nuestro) correspondiéndoles, en consecuencia, ejercerlos en condición de interinas, por lo que la vía o el mecanismo destinado a resolver dicho desacuerdo no es el del recurso por abstención, como erróneamente lo pretendió hacer la parte demandante. Adicionalmente, no puede la Sala dejar de expresar que tampoco se indica en el escrito presentado por las actoras que se imputara, de manera concreta y precisa conforme al ordenamiento jurídico, algún vicio en la actuación administrativa que la afectara de nulidad, y que por lo tanto pudiera ser evaluado por este órgano jurisdiccional, a los efectos de verificar su ilicitud.
En
vista de todo lo anteriormente expuesto, estima la Sala que en el presente caso
no se materializan los presupuestos necesarios para que proceda el recurso por
abstención o carencia interpuesto, de allí que el mismo debe ser desestimado.
Así se declara…
Es
evidente que la parte demandante no sustento suficientemente el pretendido
recurso y por ende el mismo no fue admitido como recurso de abstención o
carencia. En tal sentido es de suma importancia que cuando se pretenda intentar
este tipo de recurso se haga de una manera más explícita, detallada y
pertinente para que la misma sea aceptada y posteriormente la decisión sea
declarada con lugar a la parte demandante.
9.- Decisión: Juzgado
superior en lo civil y contencioso administrativo de la circunscripción
judicial de la región centro norte.- Valencia, 23 de
febrero de 2006.Años 194º y 145º
Visto
el recurso de abstención o carencia interpuesto conjuntamente con recurso de abstención
o carencia interpuesta por los abogados MIGUEL ANGEL PROSCIA MARIN y VICTOR
SCOCOZZA PIÑANGO, venezolanos, mayores de edad, abogados en ejercicio,
inscritos en el I.P.S.A. bajo los Nros. 67.232 y 32.875, respectivamente,
actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil
INVERSIONES CONCORDE C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de
la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, bajo el Nro. 45, Tomo 57-A, de
fecha 25 de septiembre de 2003, este Tribunal pasa a pronunciarse sobre la
“admisibilidad” del recurso de abstención o carencia haciendo un análisis de de
los requisitos establecidos en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Ello
así, observa este Tribunal, que no existe prohibición legal alguna para su
admisión; que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano
Jurisdiccional; que el mismo fue interpuesto en tiempo hábil; que en el mismo
no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean
incompatibles; que no se evidencia la falta de algún documento indispensable
para verificar si la acción es admisible; que el escrito recursivo no contiene
conceptos ofensivos o irrespetuosos, o de tal modo inteligible que resulte
imposible su tramitación; que la recurrente ostenta suficiente interés o
cualidad para la interposición del presente recurso, y que no existe cosa
juzgada, razones por las cuales, debe este Juzgado admitir el presente recurso.
Así se declara.
Una
vez asumida la competencia y admitido el presente recurso, corresponde
pronunciarse en torno a la solicitud de amparo constitucional cautelar.
Con
respecto a las medidas cautelares en el contencioso administrativo, tales
posibilidades cautelares -amparo cautelar, suspensión de efectos y medidas
innominadas- deben acompañarse de una argumentación que se conecta con los
requisitos o extremos para que puedan adoptarse y dispensarse la tutela
cautelar necesaria.
Esto
último hace que se le impongan anclajes a la solicitud cautelar, dejándole en
este caso al recurrente la carga de justificar los extremos necesarios, vale
decir, la apariencia de buen derecho y el peligro de daño constitucional.
Sería
impensable dispensar tutela cautelar alguna sin ni siquiera prestar un
fundamento sólido que justifiquen su adopción.
Una
de las imposiciones que se revelan al momento de adoptar tales medidas, tal
como lo ha impuesto la Sala Político Administrativa, radica en el deber del
Juez de “(…) velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple
alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos
concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los
derechos constitucionales del accionante” (Sentencia de la Sala Político
Administrativa de fecha 20 de marzo de 2001, caso Marvin Enrique Sierra
Velasco). (El subrayado es nuestro)
En
el caso en concreto puede constatarse la presencia de la apariencia de buen
derecho al momento de verificar la posición jurídica que sostiene el
recurrente, vale decir, la de ser una sociedad mercantil que cuenta con los
requisitos para el ejercicio de la actividad económica en ese sector, tal como
lo ha constatado la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles
y que demuestra la posición jurídica que valida su condición e interés, no sólo
para recurrir sino para solicitar la protección cautelar que impida la
generación de algún daño que nunca podrá ser subsanado por la sentencia
definitiva que resuelva el recurso propuesto.
Por
lo que respecta periculum in damni constitucional, este encuentra
manifestaciones concretas en el alegato formulado por el recurrente. En primer
lugar, puede constatarse a prima facie al observar que existe una inactividad administrativa,
sin que esto se pueda calificar y tomar como un juzgamiento sobre el fondo del
asunto, pero que afecta el libre ejercicio de la actividad económica que se
traduce en el incumplimiento de la obligación constitucional de pronunciarse
sobre la solicitud de la “licencia de funcionamiento” que el recurrente
acredita cumplir con los requisitos impuestos por Ley y el Reglamento para el
Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. (El subrayado
es nuestro)Asimismo, los recaudos y pronunciamientos de la referida Comisión
son prueba sólida de la seriedad del derecho reclamado.
Con
base a los argumentos anteriormente expuestos, este Juzgador sin entrar a
emitir un pronunciamiento de fondo que corresponde al escenario del recurso de
abstención o carencia, considera que debe protegerse constitucionalmente al
recurrente ordenando la instalación “provisional” y funcionamiento de la Sala
de Bingo denominada “Bingo Rey” mientras se tramite el presente recurso por
abstención o carencia. Tal medida se adopta para evitar los serios perjuicios y
lesiones constitucionales que pudieran tomarse como irreversibles.
Analizada
la situación, este Tribunal de conformidad con el texto constitucional DECRETA
AMPARO CAUTELAR de conformidad con lo establecido en los artículos 26, 27, 49,
257 y 259 en concordancia con el artículo 5º de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales y, en consecuencia ORDENA: …
Estudiada
y analizada la anterior sentencia se denota que cuando el recurso de abstención
o carencia se realiza de manera adecuada y pertinente, el Tribunal Supremo de
Justicia está en el deber de Admitir y si es el caso decidir a favor del
particular y a si mismo sancionar al funcionario por la abstención de su
obligación alegada por el demandante en el cual este tenía el deber de
actuar o por sus conductas omisivas.
III. RECURSO DE INTERPRETACIÓN
1.- Antecedentes del recurso de
interpretación en Venezuela
En
lo que respecta al recurso de interpretación de leyes, previsto ya desde el 26
de julio de 1976 en la antigua Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
éste tiene como finalidad determinar el contenido y alcance de los textos
legales.
En
un primer término la jurisprudencia entendió que dicho recurso de
interpretación sólo podía ser ejercido cuando la ley cuya interpretación se
solicitaba así lo permitía. Asimismo, de acuerdo con la antigua Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, la Sala Político – Administrativa era la única
competente para conocer de este tipo de recursos.
El
recurso de interpretación, ha sido considerado desde sus inicios como una
figura excepcional, sin embargo el tratamiento jurisprudencial sobre su
admisibilidad ha variado en el devenir del tiempo.
En
efecto, en una etapa inicial estaba limitado para aquellos supuestos en los que
la propia ley permitía interponerlo para disipar las dudas que surgieran en
cuanto a la inteligencia, alcance y aplicación de la norma en cuestión.
Algunas
de las leyes, ya derogadas, en las que se preveía el recurso de interpretación
para obtener la determinación del alcance de una disposición normativa, eran la
Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Carrera Administrativa, la Ley de
Licitaciones, la Ley Orgánica del Sufragio y la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia. En esta última, además del recurso de interpretación, la Ley
contemplaba la interpretación de los contratos administrativos, contenido en el
numeral 14 del artículo 42 de la referida Ley, en virtud del cual podía
solicitarse el esclarecimiento de cualquier duda que surgiera con motivo de la
celebración de un contrato en el que interviniera la República, los Estados y
las Municipalidades.
En
este primer período, el recurso de interpretación era poco conocido de rara
utilización. La Sala Político – Administrativa que era la competente para
conocer en ese entonces de dicho recurso, únicamente podía pronunciarse sobre
el sentido del acto sin resolver ninguna otra petición, ya que el análisis del
texto legal agotaba el pronunciamiento del tribunal.
Con
respecto al recurso de interpretación de una disposición legal, la Sala
Político – Administrativa en sentencia de fecha 14 de noviembre de 1991, dejó
sentado que éste estaba destinado a resolver las dudas que se originaban con
ocasión de una norma, estrictamente, de rango legal, sin que fuere posible
interponer el recurso para que se interpretara una norma constitucional o una
disposición sublegal.
En
una segunda etapa, denominada por la doctrina como de flexibilización; no sólo
se admitía el recurso de interpretación sobre textos normativos que
expresamente no lo previeran, siempre que estuvieren estrechamente relacionados
con otros que sí lo contemplare; sino también, susceptible de tener como
objeto, el alcance, sentido e inteligencia de normas aún de rango sublegal –
reglamentos, entre otros.
Luego,
en la parte final de esta segunda etapa se sistematizó aún más el recurso, pues
se consideró admisible la interpretación de una ley por vía de remisión de otra
que sí consagrase tal recurso, que estuviese directamente relacionada con
aquella que autorizara la interpretación.
Posteriormente,
este criterio fue ampliado, admitiéndose la interpretación de una constitución
estadal, con lo cual quedó establecido que el recurso de interpretación no
resultaba agotado en el texto de leyes nacionales, sino también, respecto de
otras leyes cuyo sentido y alcance estén directa y estrechamente vinculados con
otras que sí prevean el recurso que nos ocupa.
Finalmente,
alcanzó definitiva sistematización el criterio antes expuesto, cuando se indicó
que la solicitud por la cual se pretendiere la interpretación de un texto
legal, no debía aspirar una mera orientación didáctica o pedagógica cuyo
alcance fuese abstracto, sino que más bien, tenía que estar orientado a
solventar un caso concreto y específico.
Resuelta
evidente, pues, que la Sala Político – Administrativa en el devenir del tiempo
ha considerado al recurso de interpretación a lo largo de su evolución como una
acción que ha sido calificada como peculiar, singular, excepcional, especial,
delicada, de naturaleza particular y de aplicación restrictiva y limitada.
Con
anterioridad dicho recurso había sido reconocido tan sólo en forma incidental
en una norma atributiva de competencia, la contenida en el artículo 42 ordinal
24 de la antigua Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual se le
otorgaba competencia exclusivamente a la Sala Político – Administrativa (artículo
43), “en los casos previstos en la ley”. Es decir, que era necesario que una
ley previera el indicado recurso para que fuese posible su ejercicio. “En los
términos contemplados en la ley”; cambio éste de redacción que va a tener un
significado muy importante que es:
a)Que
el recurso no queda limitado a los casos expresamente autorizados por el
legislador;
b)Que
la restricción prevista en la norma constitucional se refiere a las
condiciones, circunstancias y requisitos formales y de fondo que determine la
ley que regulara al máximo tribunal.
2.- Recurso de interpretación previsto
en el artículo 266 numeral 6 de la Constitución de la República de Venezuela
La
norma prevista en el artículo 266 de la Constitución Vigente, en su Numeral 6
dispone que son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia.
“Conocer
de los Recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos
legales, en los términos contemplados en la ley”.
Igualmente
señala en su aparte final “las demás atribuciones Nº 6, 7, 8 y 9, serán
ejercidas por las diversas salas conforme a lo previsto por la constitución y
la ley”.
Anteriormente
en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia asignaba el
conocimiento del Recurso de Interpretación a la Sala – Política Administrativa,
conforme al Numeral 24 del Artículo 24 de dicha Ley.
Ahora
se extiende el conocimiento del Recurso de Interpretación a cualquiera de las
Salas del Tribunal a fin o especialidad con la Materia debatida como lo señala
el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Suprema de Justicia como ejemplo
tenemos el solicitante que interponga un Recurso de Interpretación de una norma
prevista en la Ley Orgánica del Trabajo, como es una materia eminentemente
laboral, la competencia será atribuida a la Sala de Casación Social, este
criterio a quedado establecido en la sentencia Nº 2749. Sala Política –
Administrativa, Expediente: 2007-0608 sentencia 00082 del 23 de enero del
año 2008.
Debemos
señalar igualmente que de la norma 266 Constitucional no existe un
reconocimiento expreso para accionar específicamente la interpretación
constitucional, más si para la interpretación legal en los casos determinados
por la Ley.
La
interpretación del contenido y alcance de las propias normas y principios
constitucionales es posible, tal como expresa el artículo 335 de la
Constitución cuando señala “Las interpretaciones que establezca la Sala
Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios
constitucionales son vinculantes para las otras Salas de Tribunal Supremo de
Justicia y demás tribunales de la República”, por ella, el recurso de
interpretación puede estar dirigido tanto a la constitución como al contenido y
alcance de los textos legales, en los términos consagrados en la Ley.
Este
criterio jurisprudencia lo encontramos en la Sentencia Nº 1077 del 22-09,
Expediente: 00-1289 en Sala Constitucional, que considera que cualquiera
con interés jurídico actual puede solicitar la interpretación de la ley y
también la interpretación de la constitución, para así obtener una sentencia de
mera certeza sobre el alcance y contenido de las normas constitucionales;
acción que sería de igual naturaleza que para la interpretación de la
ley.
3.- Procedimiento para ventilar el
recurso de interpretación constitucional
Según
Sala Constitucional de fecha 22-09-2000, Sentencia 1077, Expediente: 00-1289
estima que no existe razón lógica ni teleológica para que la interpretación de
la constitución no se pueda realizar, aun cuando ni la constitución ni la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establecen un procedimiento para
ventilar el recurso de interpretación, y por ello tratándose de un asunto de
mero derecho, no considera necesario la Sala Constitucional aplican la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia remitiéndose a los procedimientos
existentes en dicha ley.
Para
ventilar el recurso de interpretación la Sala Constitucional ha señalado:
- Presentando el recurso, se indicará su
objeto a decir si se refiere a contradicciones, vacíos o
ambigüedades.
- Indicación de las normas y principios
sobre los que se pide la interpretación.
- La Sala lo admitirá o no
- Si lo admite y cree necesario
emplazará pro edicto a cualquier interesado que quiera coadyuvar en el
sentido que ya de darse a la interpretación, se señalará un lapso de
preclusión para que los interesados concurran y expongan por escrito, lo
que creyeron conveniente.
- Se hará saber de la admisión del
recurso, mediante notificación a la fiscalía general de la República y la
defensoría del pueblo, para que en el lapso de cinco días de despacho
siguiente a su notificación, se consigne lo necesario
- Una vez vencido los términos
anteriores, se pasarán los autos al ponente nombrado en el auto de
admisión, a fin de que presente un proyecto.
- Seguirá su curso por las normas que
rigen la ponencia.
4.- Requisitos de admisión y
procedencia del recurso de la interpretación constitucional según
jurisprudencia de la Sala Constitucional del TSJ
Según
la Jurisprudencia de la Sala Constitucional Expediente: 07 – 1108 del 20
sentencia 52 de febrero del año 2008 se ha venido imponiendo para la admisión
de la solicitud de interpretación una serie de diversos requisitos:
- Legitimación para Recurrir, exige la
conexión con un caso concreto para poder determinar, por un lado, la
legitimidad del recurrente sea persona pública o privada invocando un
interés jurídico, actual, legítima, fundado en una situación jurídica
concreta y específica y que requiere necesariamente de la interpretación
de normas constitucionales, aplicables a la situación, a fin de que cese
la incertidumbre que impide el desarrollo y efectos de dicha situación
jurídica.
- Precisión y Novedad en cuanto al
Motivo u Objeto de la Acción, expresar con precisión en que consiste la
oscuridad o ambigüedad de las disposiciones, o la contradicción de normas
constitucionales, o si la duda planteada no responde.
- La no Existencia de otros Medios,
judiciales o impugnatorios a través de los cuales deba ventilarse la
controversia, o que los procedimientos a que ellos den lugar estén en trámite.
- Precedencia en la Sala Constitucional,
de una decisión respecto al mismo asunto planteado, y que exista la
persistencia del ánimo de la Sala de la decisión previa siempre y cuando
sea necesaria modificarla.
- El Recurso de Interpretación es un
medio, extraordinario, no puede sustituir
los recursos procéseles existentes. No cualquier clase de
pedimentos puede originar la interpretación, ya que ser así, se procuraría
opinión de la sala ante cualquier juicio en curso o por empezar, para
tratar de vincular el resaltado de dicho juicios, con la opinión que
expresa la Sala, eliminando el derecho que tienen los jueces del
país.
- La no acumulación por parte del
recurrente de otro recurso o acciones de naturaleza diferente.
- Cuando se acompañen de los documentos
indispensables para verificar si la acción es procedente.
- Ausencia de conceptos ofensivos o
irrespetuosos
- Inteligibilidad del escrito.
- Representación del Actor.
5.- Requisitos de procedencia
Según
jurisprudencia de la Sala Constitucional Expediente 01-2452 del 05 de Agosto
del año 2002.
- Cuando determinadas normas
constitucionales colidieren con los principios y valores jerárquicamente
superiores, consagrados en el texto constitucionales.
- Si la constitución se remite, como
principios que la rigen, a doctrinas en general, sin precisar en que
consiste, o cuál sector de ellas es aplicable; o cuando ella se refiere a
derechos humanos que no aparecen en la carta fundamental; o tratados
internacionales protectores de Derechos Humanos, que no se han convertido
en leyes nacionales, y cuyo texto sentido y vigencia requieren
aclaratoria.
- Cuando dos o más normas
constitucionales colidieren entre si, absoluta o aparentemente, haciendo
necesario que tal situación sea aclarada.
- Cuando se cuestionen la
constitucionalidad o adecuación con el Derecho Interno de las normas
emanadas de órganos supranacionales, a los cuales esté sujeta la República
por virtud de tratados y convenios internacionales.
- También se hace necesaria la interpretación
a un nivel general, para establecer los mecanismos procésales que permitan
el cumplimiento de las decisiones de los órganos internacionales previstos
en la vigente constitución mientras se promulga las leyes relativas al
amparo internacional.
- Ante interrogantes con relación al
régimen legal transitorio, cuando normas de éste parezcan sobreponerse a
la constitución, o cuando ni uno ni otro sistema sean aplicables al caso
concreto y determinado.
- Cuando se requiera determinar el
contenido y alcance de normas constitucionales, pero aún sin desarrollo
legislativo, con la finalidad que sus disposiciones no queden en suspenso
definido.
- También puede existir normas
constitucionales cuyo contenido ambiguo las haga inoperantes y ante tal
situación, para que pueda aplicarse, hay que interpretarlas en sentido
congruente con la constitución y sus principios.
- Interrogantes relativas a la
congruencia del texto constitucional con las faltas del
constituyente.
6.-Motivos de
inadmisión e improcedencia del recurso de interpretación
Según
Jurisprudencia de la Sala Constitucional Expediente 01-2452 sentencia 1808 del
05 de agosto del año 2000 y Expediente 07-0172,sentencia 601 del 9 de abril del
año 2007.
- Imprecisión en cuanto al motivo de la
acción. La petición de interpretación puede resultar improcedente, si ella
no expresa con claridad en que consiste la oscuridad o ambigüedad de las
disposiciones o la contradicción entre las normas del texto constitucional
o cuando no alegue una afectación actual o futura a la esfera jurídica del
solicitante.
- Que la norma en cuestión no presente
la alegada oscuridad o ambigüedad.
- Cuando a su respecto la sala exceda
sus facultades, viole el principio de separación de poderes, atento contra
la reserva legal o en fin, cuando el objeto de la pretensión desnaturalice
en perjuicio de la espontaneidad de la vida social.
- Acumulación de acciones que se
excluyan mutuamente o cuyo procedimiento sean incompatibles. Tal sería la
acumulación de un recurso de interpretación con uno destinado a resolver
un conflicto de autoridades, o que se solicite conjuntamente la nulidad de
un acto de algún órgano del Poder Público, tanto en el caso en que se
pretenda que la decisión abarque ambas pretensiones o que las estime de
forma subsidiaria – o que promueva la interpretación de algún texto de
naturaleza legal o sublegal, o la acumule con un recurso de colisión de
leyes o de estás con la propia constitución.
- Convicción de que constituye un
intento subrepticio de obtener resultados cuasi-jurisdiccionales que
desbordan el fin esclarecedor de este tipo de recurso, es decir; quien lo
plantea persiga más bien la solución de un conflicto concreto entre
particulares o entre estos y órganos públicos, o entre éstos últimos entre
sí; o una velada intención de lograr una opinión previo sobre la
inconstitucionalidad de una ley.
- Será inadmisible el recurso, cuando en
sentencias de esta sala, anteriores a su interposición, se haya resuelto y
no sea necesario modificarlo.
IV.
LA DEMANDA PATRIMONIAL
Para accionar contra el estado se hace necesario
hacer una reclamación previa a la vía judicial,
lo que comúnmente conocemos como Antejuicio Administrativo.
1.- EL ANTEJUICIO
ADMINISTRATIVO(Procedimiento previo a la Demanda Patrimonial en vía
Administrativa – LOPGR, artículos 56 al 62)
Es
una condición mediante la cual los particulares pueden solucionar sus
controversias con la Administración Publica en sede gubernativa o
administrativa, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, y que el ente
administrativo tenga conocimiento de las acciones de las que podría ser objeto
en su contra.
Un
sector de la doctrina, opina que el antejuicio administrativo es una condición
de admisibilidad de la demanda o recurso que se ha de interponer ante el juez;
otro sector que lo consideran similar a los presupuestos procesales que rigen
nuestro sistema adjetivo y hay quienes lo consideran como un procedimiento
administrativo previo a las demandas contra la República. Decisión Nº 05212, de
fecha 27 de julio de 2005, ratificada mediante sentencia Nº 05999, del 26 de
octubre de 2005, la Sala Político-Administrativa:
…”el
antejuicio administrativo se erige como un elemento de garantía para la
Administración, en tanto que en definitiva le permite tener conocimiento exacto
acerca de las pretensiones que serán deducidas por el particular, luego del
antejuicio, en vía jurisdiccional, (…) interesa precisar en qué sentido debe
entenderse dentro de la aludida exigencia, que se reputa como indispensable
para la admisibilidad de las demandas contra la República (en la acepción supra
indicada), la expresión “manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual
corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso”;
para lo cual se impone concatenar el precitado artículo 56 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la Republica con los artículos 49 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, 26 y 257 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. (…) siendo el Antejuicio Administrativo un
requerimiento previo a la instauración de demandas contra la República,
previsto su agotamiento debe consistir en un
procedimiento fácil y expedito, que le permita al interesado poner en
conocimiento de la Administración el contenido de su pretensión, lo cual
resulta perfectamente posible con el cumplimiento de los extremos enumerados en
el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”
Es
un típico procedimiento administrativo, aunque de naturaleza especial, ordenado
a obtener la administración publica el reconocimiento pacifico de un
derecho una situación de modo unilateral para eludir un proceso; es pues, la
doctrina del “acto previo” aplicado a la órbita privada que es donde nació tal
doctrina, y el antejuicio administrativo tiende a conseguir ese acto
concreto contra el que accionar. No será un acto administrativo y, sin
embargo, el procedimiento en si es un procedimiento administrativo, pues
independientemente de la naturaleza del acto a que conduzca, comporta el ejercicio
de facultades de naturaleza administrativa y no jurisdiccional como
crónicamente se sostiene; además está regulado por normas de aquel carácter, en
cuanto comportan la presencia de la administración pública como sujeto
destinatario de las mismas.
El
antejuicio administrativo se caracteriza, en cuanto al fondo, por tratarse de
derechos civiles y no administrativos, y en cuanto a la forma, porque se ajusta
a un procedimiento administrativo especial. Se trata de una vía administrativa
que no constituye técnicamente un recurso, en razón de que con ella el
administrado no pretende la impugnación de acto alguno, por tanto, constituye
una reclamación.
1.1.
Elementos del antejuicio administrativo
1.
Un procedimiento cuyo
agotamiento sea condición de admisibilidad de una acción.
2.
Que el objeto de la
pretensión que constituye la acción afecte en forma directa un interés de la
administración pública.
3.
En el procedimiento
administrativo ordinario las cuestiones son jurídico-administrativas; por el
contrario, en el procedimiento en que se tramite al antejuicio administrativo
el derecho que se discute no es administrativo, sino civil, mercantil o
laboral.
4.
Mientras en el
procedimiento administrativo ordinario se da la posibilidad de recursos
administrativos, el antejuicio administrativo tiene lugar en única instancia.
La
finalidad del antejuicio administrativo es procurar una solución amigable al
objeto de las reclamaciones, así como la debida ilustración del Procurador
General de la República sobre el fondo del asunto y de los elementos del juicio
de que se disponga.
La
intención del legislador es crear dicho procedimiento administrativo previo con
el objeto de que las partes resolvieran, amistosa y extrajudicialmente, las
controversias que pudieran suscitarse. No lográndose la conciliación, toca al
particular recurrir ante el órgano jurisdiccional con el fin de que le sea
tutelada la pretensión.
1.2.
Objeto
El
objeto del antejuicio administrativo es la pretensión en el mismo contenida, es
decir, la declaración de voluntad que el reclamante solicita de la
administración pública.
Es
de señalar que entre el objeto del antejuicio administrativo y del proceso
ulterior ha de existir una identidad sustancial.
En
efecto, el procedimiento administrativo previo a las acciones que se intenten
en la república, tiene un doble fin. De una parte, el de evitar para los
órganos administrativos la instauración de procesos judiciales innecesarios y,
luego facilitar al estado los elementos de juicio que sean necesarios
para llegar a un criterio definido acerca del asunto que se debate. El
antejuicio administrativo tiene también como finalidad, permitir una mejor
defensa del interés público, a través de la centralización de un eficaz defensa
procesal de la República.
Por
tanto se fija el “principio de la necesaria identidad de las pretensiones” en
sede administrativa y en sede judicial. Este es, un principio procesal y no de
procedimiento administrativo. La instancia judicial es revisora de lo dispuesto
y decidido en sede administrativa. Ello implica la imposibilidad de que se
deduzca en el proceso una pretensión no deducida previamente en el antejuicio
administrativo, pues entre sus características está la de fijar los términos de
la futura demanda, lo cual impone una identidad sustancial de la demanda en
tiempo, cantidades y conceptos. Es una carga procesal que corresponde con el
principio de que solo se puede llevar a la justicia aquello planteado en sede
administrativa.
1.3.
Plazo
La
LOPGR no señala ningún plazo dentro del cual deba interponerse el antejuicio
administrativo, cosa perfectamente normal porque esa materia está presidida por
las reglas del derecho material sobre prescripción de las acciones de cuyo
ejercicio se trate.
La
irregularidad que pueda haber cometido la administración pública entraña el
nacimiento de un derecho que no es de orden administrativo con tal, su
ejercicio solo se encuentra supeditado a la voluntad del particular, con la
única limitación de la prescripción de la acción. Deberá promover el antejuicio
administrativo antes de que prescriba la acción correspondiente.
1.4.
Sustanciación
Fases
que configuran el antejuicio administrativo
1.
Solicitud ante el
ministerio al cual le corresponda el asunto con exposición completa de las
pretensiones del solicitante
2.
Formación del expediente
por parte del ministerio respectivo y remisión del mismo a la
procuraduría general de la República.
3.
Formación por escrito del
dictamen del Procurador General de la República sobre el caso
4.
Remisión del dictamen al
ministro que lo solicitara, y notificación por parte de este interesado, así
como de su opinión contraria a la del procurador, si fuere el caso
5.
Respuesta del interesado,
informado si se acoge o no al criterio precedentemente aludido, ya que en caso
afirmativo, la solución se ha de basar en tal caso afirmativo, la solución se
ha de basar en tal criterio y en la hipótesis contraria, el interesado queda
facultado para ocurrir a la vía judicial.
6.
Remisión de copia de la
respuesta del interesado a la Procuraduría General de la República.
1.5.
Terminación
Sobre
el antejuicio administrativo puede recaer una decisión expresa; en tal caso
puede desestimar o estimar parcial o totalmente la pretensión deducida.
En
este lugar resta por decir que la decisión ha de resolver todas las cuestiones
planteadas por el reclamante y aquellas otras derivadas del expediente que como
lo más probable es que la decisión afecte a los derechos subjetivos ha de ser
motivada; y que, desde luego, ha de ser notificada conforme a los preceptos de
la propia LOPA.
El
solo cumplimiento por parte del actor de hacer su reclamación administrativa
previa, aun cuando la administración pública no le responda, lo faculta para
acudir a la vía judicial ordinario.
1.6.
Efectos
a.
De su no cumplimiento
- Efectos
procesales
El
procedimiento del antejuicio administrativo es de orden público, y su
incumplimiento acarreará como consecuencia la obligación del juez de no dar
curso a la demanda propuesta contra la república.
No
es suficiente alegar haber efectuado las gestiones necesarias, sino que debe
haber constancia de que las mismas se efectuaron conforme al procedimiento
previsto en la LOPGR.
-
Supuestos de su no cumplimiento
Se hace de todo punto preciso analizar
cuando se entiende que el antejuicio no ha sido cumplido, en los casos
siguientes:
1.
En primer lugar cuando hay
una falta absoluta de antejuicio administrativo
2.
En segundo término cuando
entre la pretensión en el antejuicio administrativo y el proceso subsiguiente
hay variación sustancial
b. De su cumplimiento
El
antejuicio administrativo se agota por la denegación expresa de la reclamación
o por el transcurso del lapso previsto sin que se notifique al reclamante la
decisión expresa.
En
uno u otro caso, el interesado podrá ejercer la acción correspondiente, lo que
quiere decir que en ambos supuestos existe el presupuesto procesal en sentido
estricto en que el antejuicio administrativo consiste. De ahí que al escrito de
la demanda deberá acompañarse la decisión denegatoria, constancia o
recibo acreditativo de la presentación de la reclamación administrativa o de su
presentación por intermedio de algún tribunal.
2.LA
DEMANDA PATRIMONIAL (procedimiento judicial contencioso administrativo)
2.1.
Interposición de la Demanda
El
proceso se inicia mediante escrito, demanda que deberá cumplir con los
requisitos del artículo 340 CPC, plantear claramente sus pretensiones y
acompañar los documentos que prueben el cumplimiento de los requisitos de
admisibilidad establecidos en el artículo 35, LOJCA, el cual deberá dirigirse
al órgano al cual corresponde el asunto (causante del daño patrimonial). De la
presentación de dicho escrito debe dársele recibo al interesado.
2.2.
Tribunal competente para conocer de la acción
Cumplido
con el trámite previo del antejuicio administrativo, el interesado quedad
facultado para acudir a la vía contencioso-administrativa para accionar en
contra de la República para que sea condenada al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración
Publica.
El
tribunal competente para conocer de las demandas en contra de la República va a
depender de la cuantía:
Cuando
la demanda no exceda de treinta mil unidades tributarias (30.000 UT) y su
conocimiento no este atribuido a otra autoridad, será competente para conocer
la acción en primera instancia, los Tribunales Superiores Estadales
Contenciosos Administrativos y en apelación conoce los Juzgados Nacionales
Contenciosos Administrativos.
Si
la Cuantía excede de treinta mil unidades tributarias (30.000 UT) hasta setenta
mil unidades tributarias (70.000 UT) y su conocimiento no este atribuida a otra
autoridad, tienen competencia para conocer de la acción en primera instancia,
los Juzgados Nacionales Contenciosos Administrativos; y la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia conocerá en segunda instancia
de la apelación.
Si
el monto a demandar excede de setenta mil unidades tributarias (70.000 UT) y su
competencia no está atribuida a otra autoridad le corresponde conocer en única
instancia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
La
ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2.004) consagra en el artículo
18, la competencia de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia para conocer
de las demandas contra la República cuando la cuantía excede las tres mil
unidades tributarias (3.000 UT). Cuantía que delimitada en Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, artículos 23 al 25, numerales 1 y 2
respectivamente.
2.3.
Admisión de la demanda (artículo 36, LOJCA)
Si
la demanda se interpone por ante Sala Político Administrativa, corresponde al
Juzgado o Tribunal de Sustanciación pronunciarse sobre su admisibilidad o
inadmisibilidad dentro de los 3 días de despacho siguientes al recibo del expediente.
Del auto que declare inadmisible el recurso o solicitud podrá apelarse por ante
la Sala Político Administrativa dentro de los 3 días de despacho siguientes,
además de ser motivado por ser una sentencia interlocutoria con fuerza
definitiva, pues extingue el proceso sin llegar al fondo.
Si
la acción de recurso se interpone por un Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, es el propio juez (no existe o no tiene Juzgado de
Sustanciación) quien decide sobre su admisión. Su inadmisibilidad podrá
ser apelada y conocerá de la apelación el Juzgado Nacional Contencioso
Administrativo (Corte de lo Contencioso Administrativo).
El
auto que admita la demanda es inapelable por no causar gravamen irreparable por
la definitiva, en tanto la admisión por el Juzgado de Sustanciación no vincula
a la sala si fuese el caso y está en cualquier momento puede declarar el fin
del proceso por inadmisibilidad, al constatar la causal, en capitulo previo a
la sentencia debe declarar inadmisible la acción (artículo 35, LOJCA).
2.3.1
Requisitos de inadmisibilidad (artículo 35, LOJCA)
La
decisión que se dicte sobre la inadmisibilidad debe ser motivada y únicamente
puede ser fundada en las causales contenidas en el artículo 35 de la LOJCA
(2010), a saber:
·
Cuando así lo disponga la
ley.
·
Si estuviere evidentemente
prescrito o exista caducidad de la acción o recurso.
·
Cuando se acumulen
acciones o recursos que excluyan mutuamente cuyos procedimientos sean
incompatibles.
·
Cuando no se acompañen los
documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es
admisible o no
·
Cuando no se haya cumplido
el procedimiento administrativo previo o las demandas contra la República de
conformidad en lo dispuesto en la ley orgánica de la procuraduría general de la
República.
·
Que contenga conceptos
ofensivos o irrespetuosos o es de tal modo inteligible que resulte imposible su
tramitación.
·
Cuando se manifiesta la
falta de representación o legitimidad que se atribuya el demandante.
·
La existencia de la cosa
juzgada.
·
Cuando sea contrario al
orden público y a las buenas costumbres.
2.4.
La citación (artículo 37, LOJCA)
La
citación de las demandas contra la República se hará en la persona del
Procurador General de la República, de oficio al que se anexara o acompañara copia
del libelo y documento producido por el accionante o recurrente(arts. 66 y 81,
LOPGR).
Consignado
el escrito por el alguacil dejando constancia de haber practicado la situación,
al día hábil siguiente comenzara a transcurrir un lapso de quince 15 días de
despacho, vencido este, se considerara consumada la estación, iniciando el
plazo correspondiente para la contestación de la demanda.
En
el auto de admisión se ordena cita al procurador general y se le remitirá la
copia simple que se añadió a la demanda una vez certificada y se hará por
oficio que se entregara personalmente o a su delegado inmediato consignado en
el expediente, el recibido, comenzaran a correr los 15 días de despacho,
vencidos los cuales se tendrán por citado sin esperar que corra integro
el lapso. Si no se cita el Procurador de oficio o a instancia de parte deberá
reponerse la causa.
2.5.- La Audiencia
Preliminar(artículo 57, LOJCA)
La
audiencia preliminar tendrá lugar el décimo día de despacho siguiente a la hora
que fije el tribunal. Dicha audiencia será oral, con la asistencia de las
partes. En este acto, el Juez o Jueza podrá resolver los defectos del
procedimiento, de oficio o a petición de parte, lo cual hará constar en acta.
El
demandado deberá expresar con claridad si contraviene los hechos alegados por
la contraparte, a fin de que el Juez o Jueza pueda fijar con precisión los no
controvertidos. En esta oportunidad, las partes deberán promover los medios de
prueba que sustenten sus afirmaciones.
2.5.1.
La participación popular en juicio (artículos 58 y 59, LOJCA)
“El Juez o Jueza podrá, de oficio o a
petición de parte, convocar para su participación en la audiencia preliminar a
las personas, entes, consejos comunales, colectivos o cualquier otra
manifestación popular de planificación, control y ejecución de políticas y
servicios públicos, cuyo ámbito de actuación se encuentre vinculado con el
objeto de la controversia, para que opinen sobre el asunto debatido.
De ser procedente su participación se
les notificará, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de esta Ley,
fijándose la audiencia cuando conste en autos la notificación respectiva.
Las personas y entes antes señalados,
no requerirán representación ni asistencia de abogado. El Juez o Jueza
facilitará su comparecencia y deberá informarles sobre los aspectos relevantes
de la controversia.”
“Cuando el Juez o Jueza acuerde la
participación de las personas o entes indicados en el artículo anterior, podrá
escoger entre los presentes quien los represente.”
2.5.2.La ausencia de las partes (artículo 60,
LOJCA)
“Si
el demandante no compareciere a la audiencia preliminar, se declarará desistido
el procedimiento.
El desistimiento del procedimiento
sólo extingue la instancia y el demandante podrá volver a proponer nueva
demanda inmediatamente.
Si el demandado no compareciere a la
audiencia preliminar, la causa seguirá su curso.”
2.6.
La contestación de la demanda (artículo 61, LOJCA)
Las
demandas contra la República se rige por el procedimiento establecido en la
LOJCA y la contestación de la demanda le corresponde al Procurador General de
la República o el que haga sus veces por delegación expresa quien siempre y
cuando no exista instrucción u orden en contrario por parte del ente
respectivo, debe hacer valer en juicio todos los recursos extraordinarios y
especiales establecidos por las leyes, permitiéndose oponer alguna de las
cuestiones previas establecidas en el art 346 del código de procedimiento
civil.
La
no comparecencia del Procurado General al acto de contestación de la demanda o
de las cuestiones previas no producirá la confesión ficta establecida en el artículo
(362 ejusdem) y las mismas se tendrán como contradichas en todas sus partes,
sin perjuicios de la responsabilidad personal del funcionario por los daños
causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
El
Abogado de la República podrá intervenir o ser llamado a causa pendiente entre
otras personas cuando algunas de las partes pida la intervención por ser común
a esta la causa pendiente y cuando alguna de las partes pretenda un derecho de
saneamiento o garantía con respecto al tercero y que pida la intervención.
Vencidos
los quince días de la citación comenzara a correr el lapso correspondiente para
la contestación de la demanda, en el cual el Procurador podrá contestar la
demanda u oponer cuestiones previas, podrá hacerlo o simplemente abstenerse de
comparecer lo cual bastara para que se tenga por contradicha la demanda (arts. 82
y 68 LOPGR), la no procedencia de la confesión ficta no es excepcional en
materia de orden público, en demandas privadas no hay confesión ficta, puesto
que dicha confesión requiere de la disponibilidad del objeto de la retención
para poder verificarse y en este caso no lo es.
La
Ley Orgánica de Procuraduría General de la República exige que cada sentencia
interlocutoria o definitiva se notifique (art 86).
En
caso de reconvención, la LOPGR, artículo 84 establece un particular privilegio
de 20 días más para que se conteste la contrademanda por el actor, un
particular.
Si
se oponen cuestiones previas, se resolverán como lo dispone el CPC, solo
después de resueltas podrá contestarse la demanda. Entre las cuestiones previas
no puede incluirse la falta de legitimación a la causa, pues esta será oponible
solo como defensa de fondo (art 361 ejusdem), para ser resuelta en capitulo
previo al fondo en la sentencia definitiva.
2.7.
Lapso probatorio (artículo 62, LOJCA)
Al
día siguiente del vencimiento del plazo de emplazamiento para la contestación
de la demanda sin haberse logrado el avenimiento, ni el avenimiento del
demandado, el juicio quedara abierto a pruebas, sin necesidad de decreto por
parte del juez a menos que el punto sobre el cual verse la demanda sea de mero
derecho o que solo sea admisible la prueba instrumental, la cual deberá
presentarse hasta el acto de informes. Son admisibles cualquier medio de prueba
que determina el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil y otras leyes
de la República con la excepción de las posesiones juradas y el juramento
decisorio. Así mismo son admisibles cualquier tipo de pruebas no prohibida
expresamente por la ley.
Las
partes deben señalar con precisión las pruebas y los hechos que pretendan
probar. Estas se deben fomentar dentro de los primero quince días del lapso
probatorio, sin embargo las partes de la causa, pueden hacer evacuar cualquier
género de prueba en que tenga interés.
2.7.1.
Admisión de las pruebas
Una
vez concluido el lapso de promoción, las partes dentro de los 3 días de
despacho siguientes podrán convenir u oponerse a la admisión de las pruebas de
la parte contraria por manifiestamente ilegal o impertinente. Concluido el
plazo para oponerse o convenir en las pruebas, dentro de los tres días de
despacho siguientes, el juez providenciara los escritos de pruebas, admitiendo
las que sean legales, procedentes y desechando las que parezcan manifiestamente
ilegales o impertinentes.
2.7.2.
Apelación sobre negativa y admisión de pruebas
De
la negativa y de la admisión de alguna prueba podrá ser apelada por la parte
interesada y esta será oída en el solo efecto devolutivo. Si la prueba fuere
admitida por el tribunal de alzada, el tribunal a que (de la causa) fijara un
plazo para su evacuación. Si la prueba fuere negada por el Superior, la prueba
no se apreciara en la sentencia definitiva si hubiese sido evacuada.
2.7.3.
Evacuación de las pruebas
Admitidas
las pruebas comenzaran a contarse los diez días de despacho prorrogables por
diez días, designados para la evacuación, salvo que alguna de ellas tenga que
practicarse, fuera de la sede del tribunal mediante comisión dada a otro
juzgado , el computo de pruebas de comisión en el lugar del juicio será el
siguiente:
a.
Si las pruebas hubieren de practicarse en el lugar del juicio, se contaran
primero los días transcurridos en el tribunal, después del auto de admisión
hasta la salida del despacho para el juez comisionado, a partir del día
siguiente de la comisión.
b.
Si las pruebas hubieren de evacuarse fuera del lugar del juicio, se contaran a
partir del auto de la admisión: primero del término de la distancia concedido
para la ida, a continuación, los días de lapso de evacuación que transcurran en
el tribunal comisionado, a partir del día siguiente al vencimiento del término
de la distancia, de lo cual dejara constancia el comisionado, y finalmente el término
de la distancia de vuelta.
No
se entregaran en ningún caso a las partes interesadas los despachos de pruebas
para los jueces comisionados, si las comisiones no fueron libradas por falta de
gestión del interesado, el lapso de evacuación se computara por los días que
transcurran en el tribunal de la causa.
2.8.-
Audiencia conclusiva (artículo 63, LOJCA)
Finalizado
el lapso de pruebas, dentro de cinco días de despacho siguientes, se fijará la
oportunidad para la celebración de la audiencia conclusiva.
En
los tribunales colegiados se designará ponente en esta oportunidad.
En
la audiencia conclusiva, las partes expondrán oralmente sus conclusiones, las
cuales podrán consignar por escrito.
Al
comenzar la audiencia, el Juez o Jueza indicará a las partes el tiempo para
exponer sus conclusiones, réplica y contrarréplica.
2.9.Auto para mejor proveer (artículo 39, LOJCA)
En
cualquier estado de la causa el Juez o Jueza podrá solicitar información o
hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Este auto será
inapelable. Las partes podrán hacer observaciones sobre las actuaciones
practicadas.
El
juez actuando con carácter inquisitivo, podrá dictar un auto para mejor
proveer, señalando el término para cumplirlo y contra este auto no se oirá
recurso alguno, pudiendo las partes antes de dictarse el fallo, hacer las
observaciones sobre las actuaciones realizadas. En el auto para mejor proveer
se podrá establecer:
·
Hacer comparecer a
cualquiera de los litigantes para interrogarlos sobre algún hecho importante
del proceso que aparezca dudoso u obscuro.
·
La presentación de algún
instrumento de cuya existencia haya algún dato en el proceso y que se juzgue
necesario.
·
Que se practique
inspección judicial en alguna localidad y se forme un croquis sobre los puntos
que se determinen, o bien, que se tenga a la vista un proceso que exista en
algún archivo público y se ponga certificación de algunas actas, siempre que en
el pleito de que se trata haya alguna circunstancia de tal proceso y tengan
relación el uno con el otro.
·
Que se practique alguna
experticia sobre los puntos que fije el tribunal, o que se amplié o se aclare
la que existiere en autos.
2.10.
Sentencia (artículo 64, LOJCA)
Concluida
la audiencia, el Juez o Jueza dispondrá de treinta días continuos para decidir.
El pronunciamiento podrá diferirse justificadamente por treinta días continuos.
La sentencia publicada fuera del lapso deberá ser notificada a las partes, sin
lo cual no correrá el lapso para recurrir.
Una
vez dictada la sentencia, (art 86 LOPGR) exige que se notifique y solo
transcurridos 8 días hábiles corre el lapso de 5 días de despacho (art 298
CPC).
Contra
la sentencia, habrá apelación si en primera instancia conoció el Tribunal
Superior en lo Contencioso administrativo, conocerá en apelación el Juzgado
Nacional Contencioso Administrativo (Corte Contencioso Administrativa), si una
de estas conoció en primera instancia, conocerá la Sala Político
Administrativa en apelación y deberá seguir el procedimiento (arts.87 al 94,
LOJCA). La sentencia siempre que la República sea vencida tendrá consulta con
el superior o en los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo (Cortes ContenciosoAdministrativas).
ESQUEMAS PROCEDIMENTALES:
MODULO 3 - PARTE 1
I.- ESQUEMA EXPLICATIVO DEL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO GENERAL: (Recurso
de Nulidad; Recurso de Interpretación; Controversias Administrativas). LOJCA,
arts. 30-41; 76-86).
1.
INICIACION:
1.1. Interposición de la
demanda
1.2. Admisión de la demanda
2.
INSTRUCCIÓN
/ SUSTANCIACION:
2.1. Reclamación del expediente administrativo
2.2. Notificación / Emplazamiento
2.3. Audiencia de juicio
2.4. Procedimiento probatorio
3.
INFORMES:
4.
TERMINACION:
4.1. Normal (Sentencia)
4.2. Anormal (Desistimiento – Acuerdos)
5.
RECURSOS:
5.1. Apelación
5.2. Aclaratoria
6.
EJECUCION:
6.1. Voluntaria
6.2. Forzosa
II.- ESQUEMA EXPLICATIVO
DEL PROCEDIMIENTO DEL ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO (Procedimiento
previo a las Demandas Patrimoniales). LOPGR, arts. 56-62.
1.
INICIACION:
1.1.
Presentación del escrito
ante el órgano administrativo (exposición de pretensiones)
1.2.
Recibido del escrito
(firmado, fechado y sellado del órgano administrativo)
2.
SUSTANCIACION:
2.1.
Formación del expediente
2.2.
Elaboración del dictamen
(de la Procuraduría competente)
3.
TERMINACION:
3.1.
Decisión (del órgano
administrativo)
3.2.
Notificación al interesado
3.3.
Respuesta del interesado
4.
EJECUCION:
(si el interesado acepta la decisión del organismo
administrativo)
III.- ESQUEMA EXPLICATIVO
DEL PROCEDIMIENTO DE LAS DEMANDAS PATRIMONIALES. LOJCA,
arts. 30-41; 56-64.
1.
INICIACION:
1.1. Interposición de la demanda
1.2. Admisión de la demanda
2.
SUSTANCIACION:
2.1. Citaciones
·
Al Procurador competente
·
Representantes del Poder
Popular (a discreción del juez)
2.2. Audiencia preliminar
2.3. Contestación de la demanda
2.4. Procedimiento probatorio
3.
AUDIENCIA
CONCLUSIVA:
3.1. Presentación de las conclusiones (informes)
3.2. Designación del ponente (tribunales
colegiados)
4.
TERMINACION:
4.1. Normal (sentencia)
4.2. Anormal (desistimiento – acuerdos)
5.
RECURSOS:
5.1. Apelación
5.2. Aclaratoria
6.
EJECUCION:
6.1. Voluntaria
6.2. Forzosa
IV.- ESQUEMA EXPLICATIVO
DEL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO POR ABSTENCION O CARENCIA. LOJCA,
arts. 30-41; 65-75.
1.
INICIACION:
1.1. Interposición del recurso
1.2. Admisión del recurso
2.
SUSTANCIACION:
2.1. Citación del organismo administrativo
demandado
2.2. Solicitud del informe sobre la causa de la
abstención
2.3. Audiencia
oral
·
Intervención de las partes
·
Presentación de las pruebas
·
Oportunidad de conciliación
(motivada por el juez)
·
Evacuación de las pruebas
(admitidas y ordenadas por el juez)
3.
TERMINACION:
3.1. Normal (sentencia)
3.2. Anormal (desistimientos – acuerdos)
4.
RECURSOS:
4.1. Apelación (en un solo efecto)
5.
EJECUCION:
5.1. Voluntaria
5.2. Forzosa
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