El Sistema Contencioso Administrativo

EL SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Sumisión de la Administración al Derecho: La sumisión de la Administración al derecho está referida a que se debe cumplir la ley, es decir, someterse a ella, ya que la sumisión se fundamenta en el principio de Estado de Derecho; vale decir, colocar al Estado y a los particulares en una misma condición; así mismo, disciplinar la vía del pueblo, de modo que cada miembro, se encuentre sostenido en el ejercicio y uso de la libertad del ciudadano.

“El Derecho público se caracteriza por su función estructural y reguladora del Estado, como autoridad, pero debemos tener en cuenta que el orden jurídico en su totalidad y unidad es el que estructura y rige las actividades de la sociedad humana que está en la base del Estado, y que en realidad constituye su naturaleza.”

Un Estado sin poder soberano es inconcebible, y un Estado con poder soberano que no esté sometido al Derecho, no es tal Estado, sino un simple fenómeno de fuerza.

La soberanía queda limitada a su esfera de competencia, a la esfera de competencia del poder estatal. Y esta esfera de competencia se determina, a su vez, por el fin del Estado, y sus contornos, sus cauces, son las normas jurídicas.

Afirmamos rotundamente que la soberanía tiene un límite racional y objetivo, constituido por la misión que tiene que realizar el Estado, por el fin hacia el cual se orienta su actividad, y este límite, esta competencia, se encuentra enmarcada por el Derecho, por las normas jurídicas.

En esta forma, la soberanía se encuentra  sometida al Derecho.

La soberanía no consiste en un simple "dejar hacer"; se traduce en actos positivos, en órdenes, en mandatos y decisiones en todos los dominios en que el bien público reclame la intervención de la actividad del Estado.

La primera y más importante de esas actividades la constituye la relativa al cumplimiento de la obligación que tiene el Estado de organizarse para realizar sus funciones, y así, debidamente estructurado, facilitar el ejercicio del poder, el ejercicio de la soberanía.

Esta organización estatal se efectúa por el Derecho Constitucional y por el Derecho Administrativo, cuyas normas son elaboradas por el mismo Estado, por medio de sus órganos adecuados.

En esta forma, estructurado de esta suerte, el Estado es un Estado de Derecho, esto es, sujeto a normas jurídicas que lo organizan y que rigen su actividad.

Una vez organizado el poder público, la soberanía se manifiesta por medio de la actividad de este poder, enfocada hacia la obtención del bien público, por medio de la verificación de las funciones legislativa, administrativa y judicial que le corresponden, y que tienen cono contenido la realización de todo lo necesario para obtener la finalidad del Estado.

Esta sumisión del Estado al Derecho se verifica en beneficio del orden público, es decir, del bien del Estado como institución y del bien particular de los ciudadanos, pues, ya sabemos que esa finalidad específica del Estado tiene ese doble contenido, al realizar toda la actividad señalada dentro del cauce de las normas jurídicas.

Habiendo hecho el estudio de la soberanía y de los límites a que la misma se encuentra sujeta, y a los cuales debe someterse, podemos ahora precisar en qué sentido debe hablarse de la sumisión del Estado al Derecho.

Si por Derecho se entiende una norma superior que se imponga al Estado en virtud de su propio valor, norma superior que se deriva del Derecho natural, sea una regla de Derecho, o bien, provenga esa norma del bien público, sin lugar a dudas afirmamos que el Estado está sometido al Derecho. Toda su actividad ha de desarrollarse precisamente dentro de los canales señalados por esas normas, como una manera de ser que deriva de su naturaleza.

Pero si por ese orden jurídico se entiende una regla jurídica positiva, concebida como "norma exterior impuesta imperativamente por una autoridad" cuya aplicación se confía a un juez y su ejecución a un funcionario, entonces la sumisión del Estado al Derecho sólo es imperfecta y relativa, por la posibilidad que tiene el orden jurídico de ser violado por estar constituido por normas de conducta, no por leyes naturales.

Además, la imperfección proviene también de que necesariamente, es el propio Estado quien tiene que controlarse a sí mismo. La imperfección, en este aspecto, proviene de la imposibilidad real de conciliar la existencia de un organismo extra estatal con la naturaleza misma del Estado y su soberanía.

Pero dentro de sus fallas, el control jurisdiccional ofrece indiscutibles ventajas que, unidas a la buena voluntad y a la buena fe que, en principio, deben ser cualidades de todos los gobernantes, sí pueden entonces permitir una marcha ordenada y regular de la actividad del Estado.

En último término, si, no obstante la existencia de esos controles, la actuación del Estado sigue siendo arbitraria, sigue siendo despótica, existe una solución última, que es el derecho a la resistencia.

La libertad de expresión del pensamiento, las manifestaciones públicas, el sufragio, con todas sus imperfecciones, se señalan también como posibles controles del poder; pero tampoco son decisivos y, por ello, en último término, se invoca el derecho a la resistencia, que puede ser pasiva, o bien, puede ser activa, si la arbitrariedad es grave.

1.1. La Administración como Objeto del Derecho: La Administración puede tener diversas acepciones: Como ciencia, en cuanto es el conjunto de principios doctrinarios o teóricos aplicables a la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. Como actividad, en cuanto significa la acción concreta del Estado para satisfacer las necesidades colectivas a que se ha hecho cargo. Finalmente, como persona, para expresar el conjunto de órganos que realizan la actividad administrativa (Jirón Vargas).

Es desde este último punto de vista que entendemos que la Constitución ha definido a la Administración, como “el complejo de órganos que formando parte del Estado, están dotados de imperio y tienen por finalidad, la aplicación concreta y específica de la ley, por intermedio de la acción administrativa”.

Abordaremos ahora uno de los temas polémicos dentro del Derecho Administrativo: la relación entre la Administración y el Derecho. Tema en el que, como apreciamos, no sólo habrá que tener en cuenta su dimensión actual, sino que será necesario una mirada al pasado. Todo ello sin olvidar que las premisas ideológicas de las que parte, influyen también en el tema propuesto.

El estudio de la Administración, tradicionalmente, se realiza desde la perspectiva de sus relaciones jurídicas, esto es, del Derecho Administrativo. Si por consiguiente hay una rama jurídica dedicada exclusivamente a su estudio desde la perspectiva jurídica, ello quiere decir, que la Administración es objeto del Derecho.

1.2. Teorías Doctrinarias de la Sumisión de la Administración al Derecho: Si la Administración es objeto del Derecho y sometida al mismo, cabe preguntarse si existió siempre esa sumisión o, por el contrario, son dos conceptos independientes, que no comportan de por sí dicho sometimiento. Varias son las explicaciones sentadas por la doctrina; expondremos las más importantes.

a. El Estado está Siempre Sobre el Derecho: Para el autor inglés Austin (1870), el Derecho es el mandato del poder soberano, individuo o cuerpo de personas. Pero el poder soberano no está obligado por el Derecho que él mismo establece. De estarlo, no sería soberano. La esencia de la soberanía consiste en no estar sometido a limitaciones jurídicas, ni siquiera formales. No existe sanción jurídica ni política que lo obliguen a observarlas. Más aún, puede derogar a su voluntad las normas que él promulga. Es innegable en este autor la influencia de Hobbes y de Bentham, aunque este último acepta la posibilidad de que el Estado pueda estar limitado por alguna convención expresa (Prat).

b. El Estado es Derecho: Para los sostenedores de esta tesis (Vinogradoff, Bentley), ambos conceptos son dos aspectos de la misma cuestión, no existe dualismo entre Estado y Derecho, pues el Derecho es la regulación de la sociedad considerada como el conjunto de sus normas; mientras que por su parte, el Estado es la organización de la sociedad considerada como el instrumento personal responsable de dicha organización. Este concepto fue llevado sus extremos por Kelsen (1925) y la Escuela de Viena, en virtud de la identificación racional de ambos conceptos, para quienes Estado es Derecho, todo lo estatal es necesariamente jurídico y todo acto del Estado forzosamente es acto jurídico (Prat).

También el autor Ballhe se ha ocupado de defender la tesis de que la juricidad va implícita en la naturaleza del Estado en cualquier etapa de su evolución y, por tanto, en la naturaleza de la Administración, llegando a la conclusión de que entre la Administración y el Derecho hay una vinculación ontológica, porque descansa en la naturaleza de las cosas, pues no se concibe el Estado en su esencia o en su existencia, sin el Derecho.

c. Teoría Tradicional: Parte de la absoluta independencia entre los conceptos de Estado y Derecho, ya que siendo el Estado el que produce y sostiene el Derecho, la sumisión de aquél a éste es según que la voluntad del Estado la acepte o rechace, es sólo una posibilidad histórica, que puede o no producirse, y cuando se ha realizado, ha sido como consecuencia de una concepción política determinada que constituye el denominado Estado de Derecho. Con todo esto, siendo el Derecho fundamentalmente norma de conducta y siendo el Estado creador de tales normas, la sumisión del Estado al Derecho únicamente ha podido verificarse, como afirma la doctrina alemana (Jellinek, Ihering), por un proceso de autolimitación que aparecerá debidamente fundamentado, en primer lugar, por el interés del Estado de subordinarse a su Ordenamiento Jurídico para lograr lo mismo de los administrados y, en segundo lugar, la razón de ser del Estado, que es la creación del Derecho. Si el Estado no lo respeta, ya que la regla que crea es jurídica porque es obligatoria, está negando su propio fundamento (Prat).

De lo anterior se deriva que lo estatal no es necesariamente jurídico, y aquí tiene su origen la distinción superada entre reglamentos jurídicos-reglamentos administrativos, que entrañan la posibilidad de que estos últimos, referentes específicamente a normas de organización, no constituían Derecho, la Administración (Laband).

d. Doctrina Institucionalista: Santi Romano trata de justificar la juricidad de la Administración en todo momento, basándose en su teoría de la institución. Para este autor, el Derecho no es sólo un conjunto de normas sino también y, fundamentalmente, una pluralidad de organizaciones que producen, aplican y garantizan tales normas, aunque sin identificarse con ellas, y la Administración como toda organización social en institución y, por tanto, Derecho, por la mera razón de su existencia objetiva y concreta.

La relación entre Estado y Derecho es de esencia y no mera circunstancia histórica y como el Derecho resulta condición necesaria para la Administración, se deduce que existe un principio de juricidad de la Administración aplicable a cualquier Administración históricamente considerada (Ballbe).

Una de las consecuencias de esta teoría es que explica el carácter jurídico de las relaciones entre Estado y sus órganos. Pero estas normas de organización tendrían poco en común con lo que se entiende por Derecho administrativo, cuya característica fundamental es la sumisión de la Administración a normas previas y superiores, que limitan sus posibilidades de actuación y garantizan los derechos de los administrados frente a la misma.

1.3. La Sumisión de la Administración al Derecho y el Estado de Derecho: La noción Estado de Derecho designa al Estado sometido al Derecho. Pero cabe preguntarse: ¿A qué Derecho? La pregunta es perfectamente lógica, pues la relación entre Administración y Derecho, puede presentarse en forma esencialmente diferente.

a. La Administración no sometida al Derecho: A pesar de lo sorprendente que pudiera parecer, un Estado puede vivir épocas en que las autoridades públicas no estén obligadas a respetar normas jurídicas. Estaremos en presencia de un Estado arbitrario. Pero, como lo hace notar Rivero, una situación de total arbitrariedad es difícil de concebir en un Estado medianamente organizado, ya que casi es imposible que pueda actuar sin que exista un mínimo de normas para su organización y actividad. Por el contrario, la simple existencia de algunas normas no convierte a una organización estatal en Estado respetuoso del Derecho.

Por otra parte, es necesario que las normas existentes tengan el carácter de normas jurídicas, es decir, que su cumplimiento sea obligatorio, no sólo para la autoridad sino para los administrados. La ausencia de normas obligatorias para los gobernantes, se ha presentado en la historia en aquellas épocas y Estados, en que los monarcas monopolizaron el poder (Luís XIV, por ejemplo).

b. La Administración sometida al Derecho: Uno de los postulados fundamentales de la Revolución francesa fue el llamado principio de legalidad, consistente en que si el Derecho condiciona y determina al Estado en su conjunto, debe igualmente condicionar a la Administración, que es una de las formas de presentarse el Estado y, por consiguiente, también está obligada como los administrados a respetar las normas que rigen la organización y actividad de la comunidad, es decir, a respetar el Ordenamiento Jurídico.

Sin embargo, esta sumisión de la Administración al Derecho, puede dar lugar a dos posibilidades: que el Derecho sea fundamentalmente el mismo que se aplica a los particulares, o que ese Derecho sea fundamentalmente diferente.

b.1) La Administración sometida al mismo Derecho de los particulares: A pesar de que en todos los Estados existen normas especiales para la organización de la Administración, se dice que en algunos de ellos, cuando la Administración actúa, queda sometida por regla general a las mismas normas que regulan la actividad de los particulares, es decir, el Derecho privado (Inglaterra).

b.2) La Administración sometida a un Derecho especial: Durante el siglo XIX y, en especial, hacia finales del mismo, se fue formando una rama del Derecho cuyo objeto consiste en establecer una serie de principios especiales para la actividad de la Administración, diferentes a aquellos que rigen la actividad de los particulares. Así, "el principio en Francia, es la sumisión de la Administración a un derecho particular diferente a aquel que rige las actividades privadas, en el sentido de que ante problemas similares (los contratos, la responsabilidad), aporta soluciones distintas" (Rivero). Este Derecho diferente y especial para la Administración es el Derecho administrativo.

1.4. Sistemas se Sumisión del Estado al Derecho: La doctrina viene señalando la existencia de tres sistemas de sumisión del Estado al Derecho, delimitados más por su área geográfica que por el tiempo, por cuanto han coexistido históricamente. Estos sistemas son:

a. La Doctrina del Fisco: Fue una construcción de los juristas alemanes de tiempos del Estado-Policía, que hizo posible el sometimiento al Derecho de parte de la actividad estatal. Al efecto se distingue junto a los actos de poder una actividad privada estatal que no se diferencia de la realizada por los particulares. Esta actividad privada se atribuye a una persona moral de Derecho civil, considerada distinta y aparte del Estado -el Fisco-, que para responder de estos actos podría incluso ser llevado a los tribunales. La noción proviene del Derecho romano ("fiscus") que designaba una persona moral que se ubicaba al lado y separadamente del Emperador. Sin embargo, la construcción de la época moderna estribó en encontrar fórmulas civiles de responsabilidad para responder por los actos de poder, si bien tales decisiones habrían de tener repercusión económica, haciendo recaer los efectos económicos sobre el Fisco, que igualmente podría ser demandado ante los tribunales, para responder de actos de tal naturaleza. El problema residía en señalar con precisión la línea divisoria de la actividad como Estado mismo y como Fisco.

El Fisco, como dice Mayer, no representaba sino un lado del Estado, pero se reconocía y configuraba como persona moral mucho antes de que se concediese tal cualidad al Estado. Sin embargo, lo que hay que destacar es la posibilidad de sumisión al Derecho de una parte de la actividad estatal; se trata de una sumisión parcial del Estado al Derecho. La doctrina tuvo su valor mientras duró el Estado-Policía y desapareció con el advenimiento del Estado de Derecho, lo que originó, también, la desaparición jurídica de la "doble personalidad" del Estado.

b. El Imperio de la Ley (o sistema "rule of law"): El "rule of law"—imperio de la ley— es una expresión popularizada por Dicey, al comparar el régimen inglés con el régimen administrativo francés. El autor no se preocupó de precisar que el imperio de la Ley inglesa no se oponía al sistema continental, sino al imperio de la ley especial.

Lo que interesa notar es que históricamente ha sido posible una forma de sumisión de los actos del Estado a la ley común ("common law"), aplicable a las relaciones entre particulares. Claro es que esto sólo es posible en épocas de Administraciones poco desarrolladas, cuando aún no han nacido como un verdadero poder jurídico, siendo por ello posible una Administración judicial a través de los distintos tipos de W^rritsque los tribunales podrían dirigir a los funcionarios. Pero ello no desvirtúa la sumisión de la Administración al Derecho común.

c. El Régimen Administrativo: Es una superación absoluta de los anteriores sistemas. En el régimen administrativo el Estado, en cuanto ejercicio del Poder Público, se va a someter también al Derecho, que no al Derecho común, ya que el régimen administrativo se condensa en una centralización de funciones administrativas, bajo la autoridad jurídica del Poder Ejecutivo, que goza de un trato de favor en el Ordenamiento Jurídico. Por ello se ha podido decir que el Derecho administrativo, en sus orígenes, es un Derecho especial.

Esta forma de sometimiento del Estado consiste en la sumisión de éste a una unidad normativa referida a los órganos jurisdiccionales que determinan cuál es el Derecho aplicable. Esta unidad normativa comporta, además, la regulación por un mismo Derecho de las relaciones entre los particulares como la que debe observarse entre el Estado en su relación con aquéllos. Por ello también afirma Moles, que el principio de legalidad propiamente dicho, se refiere únicamente a este tipo de Estado concreto, el Estado de régimen administrativo.

1.5. El Estado Actual: Cuando el Estado de Derecho adviene, se opera una profunda transformación en el monopolio del ejercicio del Poder Público. Hasta ese momento, el soberano absoluto crea, hace y produce el Derecho, que es un derecho "legíhus solutus". Ahora, la autoridad está limitada, sometida a la norma general, a una regla jurídica que representa la voluntad general, producto del pacto social. En el mejor léxico de Rousseau, la ley da, como manifestación de la soberanía de la mayoría, momento y voluntad al Estado.

La Ley emerge como principio y norte de toda la función estatal, y la Administración (Poder Ejecutivo) se somete a la Ley. El que detenta el Poder Público se somete a la norma general, abstracta e impersonal. Así, el Poder Ejecutivo, en una distribución primaria de las funciones del Poder Público, emergerá sometido a dicha norma, ya que originalmente su única actividad será de "ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando los reglamentos necesarios para ello", fórmula ésta que tradicionalmente se ha consagrado en las Constituciones modernas.

Al advenir el Estado de Derecho la Administración se ubica, en la distribución del ejercicio del Poder Público entre distintos centros o complejos orgánicos, como esencialmente ejecutiva, encontrando en la Ley su fundamento y límite de acción (Rivera). Es una Administración sometida al Derecho y, aunque está habilitada también para dictar actos normativos, éstos se encuentran subordinados a la Ley.

Este cuadro tradicional se romperá con el advenimiento del Estado Social de Derecho y los cometidos que se le asignan al Poder Ejecutivo, resultando estrecha la denominación que a la vez sirve de calificativo por las tareas que las nuevas ideas le han confiado en el futuro. Hoy en día, la actividad de la Administración es bastante más vasta que la mera ejecución de la Ley, al comprender la realización de los diversos fines públicos que se le han encomendado por el Derecho, sólo que debe hacerlo dentro de los límites que éste le haya impuesto.

Bajo el Estado Liberal, el Estado-Gendarme velará por el orden y la seguridad. La Administración será ordenadora, manteniendo el orden público, acudiendo a ese poder de policía heredado del Estado-Policía, de ahí su contenido netamente negativo en cuanto a prestaciones. Su actividad se reduce a dictar o emitir normas que facilitan la prosecución de los intereses de los integrantes de la comunidad y a controlar su observancia (Wolff). De ahí que el Estado Social de Derecho no se conformará con los cometidos del Estado Liberal. Por la presión de los asuntos sociales, ya no aceptará el orden económico y social como justo sino que, en aras de la justicia social, se le tratará de transformar. La Administración pretenderá, pues, de conformar dicho orden y de ordenadora de antaño, pasaría a ser conformadora (Forsthoff).

Se arriba así a un Estado de contenido positivo, con cometidos extensos que inciden a su vez en los medios para alcanzarlos. La moderna Administración reclama para hacer frente a esta ampliación de cometidos, profundas reformas orgánicas, funcionales y burocráticas. Ello implicará, a su vez, cambios en los procedimientos de instrumentación jurídica y, en especial, se verán enormemente acrecidas sus competencias, lo cual comporta irremediablemente que la doctrina haya reaccionado contra esos cambios, reclamando la sumisión de la Administración a los postulados del Estado de Derecho, sometimiento a normas claras, de fácil inteligencia y a la posibilidad del control jurisdiccional sobre su acción. De ahí que se esfuerce en encontrar los límites, hallándolos, entre otros, en el principio de legalidad, cuyo examen abordaremos de seguidas.

2. Los Principios de: Legalidad, Responsabilidad y Separación de las Funciones Públicas.

2.1. Principio de Legalidad: Ahora bien, ¿cómo definir el Principio de Legalidad? La doctrina (BREWER) lo considera como “la conformidad con el derecho que debe acompañar a todos los actos de los órganos que ejercen el Poder Público. Es decir, el principio según el cual toda la actividad del Estado debe estar conforme con el Derecho de ese Estado”. Como tal, constituye la columna vertebral del Derecho Administrativo, pudiéndose sintetizar, como consecuencia de su evolución histórica, en dos grandes postulados: uno, la primacía de la Ley; otro, la reserva legal. El primero implica “la eficacia derogatoria que poseen los actos del Estado, investidos de la forma de Ley, frente a todos los que están situados en un grado más bajo de la jerarquía normativa” y el segundo atañe a “que cierta materias sólo pueden ser reguladas conforme a derecho mediante Ley, o por actos de rango inferior a la Ley, pero basado en una expresa autorización legislativa”. (RONDON DE SANSO).   

Desde tiempo atrás, la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal había consagrado el principio como rector de nuestro régimen jurídico. Entre otras muchas decisiones, indiquemos las siguientes:  

“En este orden, todas las actividades de la autoridad administrativa deben ceñirse a reglas o normas preestablecidas. De ahí el principio de legalidad de los actos administrativos, según el cual éstos carecen de vida jurídica no sólo cuando les falta como fuente primaria, un texto legal, sino también cuando no son ejecutados en los limites y dentro del marco señalado de antemano por la Ley. Desbordar este cerco constituye grave infracción que apareja la consiguiente enmienda por parte del o de los órganos jurisdiccionales competentes”. (CF. 17-7-53. GF. Nº 1, 1953, p. 151).

“Porque la Administración Pública como órgano de la actividad estatal, no puede ejercitar sus funciones sino dentro de los precisos limites del derecho positivo, pues la demarcación de éstos constituye garantía establecida en beneficio de los particulares o administrados contra las posibles arbitrariedades de la autoridad ejecutiva, máxime cuando se trata de la llamada administración reglada, cuyos actos están sujetos a las disposiciones de la Ley, Reglamento o cualquiera otra norma administrativa” (CF.23-10-53. GF. Nº 2, 1953, p. 64). 

“…el Estado de derecho en los regimenes democráticos no puede funcionar cabalmente con mengua del Principio de la Legalidad según el cual todos los actos de la Administración Pública han de ser cumplidos o realizados dentro de las normas legales preestablecidas por la autoridad competente” (CF. 9-8-57. GF. Nº 17, 1957, p. 132).

“Es de doctrina, que todas las actividades de la autoridad administrativa deben ceñirse a reglas o normas preestablecidas (Principio de legalidad de los actos administrativos) y que carecen de eficacia jurídica aquellos que no son ejecutados en los limites y dentro del marco señalado de antemano por la Ley” ( CF. 9-4-59. GF. Nº 24, 1959, p. 63).

La Constitución venezolana vigente (1999), en su Titulo IV, relativo al Poder Público, Capitulo I, Disposiciones Generales, se refiere al principio de legalidad, en el art. 137, en los siguientes términos: 

“Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales  deben sujetarse las actividades que realicen”.

2.2. Principio de Responsabilidad: Al lado del Principio de Legalidad, los Estados de régimen administrativo están caracterizados por la responsabilidad “del Estado por los daños que ocasiona la actividad de los poderes públicos en el patrimonio de los ciudadanos” (PARADA VASQUEZ). Llegar a tal pronunciamiento requirió un largo camino histórico y por distintas vías. La secuela tradicional de la irresponsabilidad del monarca, que tuvo su plasmación en la expresión inglesa “The King can  do not Wrong” (el rey no puede hacer ilícito), perduro largo tiempo. Fue moderadamente, cuando bien por vía legislativa o bien por vía jurisdiccional, que comenzó a hacer quiebra la institución.

En Venezuela, a partir de la Constitución de 1901 en que se reconoce indirectamente la responsabilidad de la Nación y de los Estados por daños provenientes de la actividad pública y hasta la vigente Constitución hay una constante afirmación del principio. En efecto, el artículo 25 de la Constitución de 1999 dispone:

“Todo acto en ejercicio del Poder Publico que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias publicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa ordenes superiores”.

Por su parte, el art. 259, más categórico, al afirmar que los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para “condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”, expresión que, al decir la LARES MARTINEZ, es “la más categórica afirmación de responsabilidad del Estado que puede incorporarse en una constitución”.

Al respecto, la jurisprudencia ha establecido, al hacer el análisis de la norma constitucional, que:

“La responsabilidad del Estado solo surge cuando los daños y perjuicios son realizados por organismos o funcionarios competentes, actuando dentro del radio de sus atribuciones legales, lo que significa por argumento a contrario que, cuando los daños y perjuicios emergen de actos realizados por funcionarios públicos fuera del radio de sus atribuciones, o procediendo sin acatar las directrices de su función pública especifica, el Estado no es responsable de tales daños” 8CSJ/SPA. 5-2-64, G.F. Nº 43, 1964, pp. 14-19).

La misma sentencia precisa, en consecuencia, que la Constitución admite la responsabilidad del Estado como resultado de los actos del Poder Público, dentro de los siguientes límites:

1)    Cuando el Estado actúa en el campo del Derecho Privado vale decir, cuando se trata de actos de gestión, su responsabilidad se determina por las normas del Derecho Privado, con las limitaciones y prerrogativas que, en beneficio de la Nación, establecen expresamente la Constitución y las Leyes.  

2)    Tratándose de actos realizados en virtud del ius imperii, el Estado solo responde, dentro de los límites y bajos las condiciones que la Ley consagra, cuando el perjuicio se debe a un acto realizado por un funcionario u organismo competente, dentro del estricto radio de sus atribuciones legales. 

                             

2.3. Principio de Separación de Funciones: Por último, característica de los Estados de régimen administrativo, aunque no exclusiva de ellos, es que el Poder Público, es la potestad o poder jurídico de obrar que encarna las funciones del propio Estado o mas precisamente, “la potestad genérica de actuar que le permite al Estado, como gestor de los intereses públicos y como representante de los mismos imponer su voluntad a los particulares. El Poder Público es entonces, el conjunto de prerrogativas que le permiten al Estado vencer las oposiciones de los intereses privados” (BREWER); pues bien, tal Poder Público, desarrolla su actividad por intermedio de las distintas ramas del mismo, las cuales tienen sus propias y privativas funciones. De manera, pues, que si el Poder Público es único, única su voluntad; la forma o manera de manifestarse éstas se hace por medio de distintas ramas, por intermedio de órganos que tienen propias y determinadas funciones. La Constitución vigente recoge los anteriores principios en el art. 136:

“…Cada una de las ramas del Poder Publico tiene sus funciones propias; pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborará entre sí en la realización de los fines del Estado”.

Como se observa, la Constitución se refiere a ramas del Poder Público, como categorías primarias y ellas son las siguientes: la rama nacional, la rama estadal y la rama municipal. Cada una de ellas con órganos y funciones diferenciados. De ahí que, aunque todavía se hable impropiamente, como secuela de la tradicional división que MONTESQUIEU impuso del Estado, de Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial; con la nueva Constitución de la  Republica Bolivariana de Venezuela (1999), tenemos además, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral; es puridad, se está tratando de la función legislativa a cargo del órgano correspondiente (Asamblea Nacional), de la función ejecutiva a cargo del órgano propio (Gobierno – Administración Pública Nacional),  de la función judicial a cargo del órgano especifico (Tribunales), de la función de velar por la ética publica y moral administrativa (Consejo Moral Republicano: Ministerio Publico, Contraloría General de La Republica y Defensoría del Pueblo), y de la función electoral ( Consejo Nacional Electoral). De tal manera pues, que de conformidad con la Constitución, cada una de las distintas ramas tendrá los órganos y funciones que les estén determinados.

     

Aunque la Constitución todavía es heredera de la tradicional terminología montesquiana, podemos establecer, somera y sintéticamente, que la rama del Poder Público Nacional, tiene las competencias a que se contraen los artículos 156 y 157; competencias que ejerce por medio de los distintos órganos (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral) y que impropiamente, ella denomina Poder Legislativo Nacional (arts. 186 a 224), Poder Ejecutivo Nacional (arts. 225 a 252), Poder Judicial (arts. 253 a 272), Poder Ciudadano  (arts. 273 a 291), y Poder Electoral (arts. 292  a 298).

La rama estadal del Poder Público, los Estados, tienen como funciones exclusivamente las Legislativas (Consejos  Legislativos) y  las Ejecutivas (Gobernación del Estado), arts. 159 a 167).

La rama municipal del poder Público, los Municipios, tienen igualmente, las funciones legislativas por órgano del Concejo o Cabildo y las ejecutivas por órgano del Alcalde, arts. 168 a 184.

Lo anteriormente dicho,  en una muy apretada, simple y parcial síntesis de la materia, tiene como razón el poner de relieve como los Estados modernos, en particular, los de régimen administrativo tienen jurídicamente establecida y ordenada su actuación, sometida a instituciones y normas que constituyen, en ultimo termino, su ordenamiento jurídico, por medio del cual el propio Estado alcanza o pretende alcanzar, los distintos fines que le son propios y constituyen en su razón de ser, de existir.   

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            

3. Medios de Control de la Actuación de los Poderes Públicos: Sociales, Políticos y Jurídicos: En los estados de derechos y en Venezuela los actos de los órganos de las distintas ramas del Poder Público, dictados en ejercicio de su respectivo poder público, son susceptibles de ser controlados por distintos medios; medios que podemos clasificar en: Sociales, políticos y jurídicos. Estos medios de control son: todo instrumento, camino, procedimiento, que nos permita detectar, frenar o denunciar posibles desafueros de los funcionarios públicos. Entre otros, los hay de carácter social, político y jurídico.

a.- Medios de Control Sociales: es la sociedad civil quien ejerce por intermedio de sus organizaciones cívicas y de masas, la que debe ejercer, un control que pudiéramos denominar primario, en razón que el control de la actividad del estado, favorece, está establecida a favor de los particulares. Estos vienen representados en los medios de comunicación social radiados, escritos o televisivos y los barrios y las juntas de condominios.

b.- Medios de Control Políticos: están constituidos por la representación político territorial concretada en los organismos legislativos parlamentos, asambleas o concejos facultados por la ley para ejercer presiones sobre la marcha de la administración y de su orientación política. (los sindicatos, los partidos políticos, los colegios de profesionales, los gremios empresariales, la sociedad civil organizada, la asamblea nacional, y las juntas parroquiales)

c.- Medios de Control Jurídicos: son aquellos medios técnicos de impugnación o queja contemplados por la ley para equilibrar el poder de la administración con respecto al ciudadano y comprenden los recursos administrativos y los contenciosos administrativos.

4. Los Recursos Administrativos y las Acciones o Recursos Contencioso Administrativas. Diferencias: Antes de señalar algunas diferencias entre los recursos administrativos y las acciones contencioso administrativas, debemos saber que el recurso administrativo es un medio de impugnación, una manera de atacar la validez de un acto administrativo, que por intentarse ante la propia administración; es siempre un medio de impugnación de carácter administrativo, no contencioso, no jurisdiccional, incluso dentro del procedimiento de revisión o impugnación del acto administrativo. Y, el recurso contencioso administrativo es un medio de impugnación de actos administrativos en vía judicial por ante los tribunales contenciosos administrativos, cuyo objeto, cuya finalidad es la de controlar la legalidad y legitimidad de la actuación de los órganos del poder público.

4.1. Diferencias entre recursos administrativos y recursos contenciosos administrativos:

a) En cuanto a la autoridad competente para conocer: los recursos administrativos: la administración; en cambio, los recursos contenciosos administrativos: Los tribunales competentes de la jurisdicción contencioso administrativa.

b) En cuanto a los motivos que pueden invocarse: sobre los recursos administrativos: de legalidad y de meritos; mientras que, sobre los recursos contenciosos administrativos: de ilegalidad e inconstitucionalidad, solo puede fundarse en argumentos de derecho.

c) En cuanto a la decisión: en el recurso administrativo la decisión de la administración es un acto administrativo; en cambio, en el recurso contenciosos administrativo la decisión del juez es una sentencia que tiene autoridad de cosa de juzgada.

d) En cuanto al carácter con que actúa el que decide: en el recurso administrativo, la administración actua como parte de la controversia; en cambio, en el recurso contencioso administrativo, la jurisdicción actua como tercero imparcial, ajeno a la contienda, vale decir dirimiendo una controversia entre las partes.

e) En cuanto a la recurribilidad de la decisión: en el recurso administrativo, el acto administrativo que decide (recurso de reconsideración), puede ser impugnado por otro recurso administrativo que decide (recurso jerárquico), y este puede ser impugnado por otro recurso administrativo (recurso de revisión), o por un recurso contencioso administrativo; en cambio, en el recurso contencioso administrativo, la sentencia que proviene del órgano jurisdiccional únicamente puede ser atacado o recurrido por otro recurso judicial.

5. El Sistema Contencioso Administrativo y la Justicia Administrativa.

5.1. Noción: El sistema contencioso administrativo y justicia administrativa son objetos jurídicos distintos, aun que manifiestan expresiones  de política jurídica sobre garantías a favor de los derechos e intereses de los administrados y su extensión a una correcta y justa actividad administrativa.

El termino Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantías de la Administración para ser eficaz, justa y también las garantías  que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses. No trata solamente el estudio de los recursos del procedimiento, formas de actuaciones, órganos con competencias especiales y el proceso posterior ante los órganos judiciales.

La justicia administrativa comprende institucionalmente el estudio sistemático, orgánico y procesal de todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y justa aplicación de la legalidad por la Administración.

La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener sus derechos.

La materia relativa a las acciones que corresponden al  Estado, como a los particulares con motivo de la función pública,  no se encuentra debidamente explorada.

Los recursos administrativos no originan juicios en su sentido procesal, ya que deben considerarse como revisiones que de sus actos hace la Administración para enmendar sus errores.

Si la administración pública es siempre actividad jurídica,  en sus actos deben llevar los valores de justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la legalidad. La administración no debe ser injusta, no debe ser arbitraria y no debe ser inmoral. La administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad.

El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una función específica: la actividad de control. Este control jurídico se desenvuelve por intermedio de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-tutela sobre los actos administrativos. Se trata de un control realizado oficiosamente por la Administración pública.

De acuerdo con nuestra legislación constitucional y administrativa, existen diversos organismos y  tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la Administración pública, que los perjudican.

Entre estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos tenemos entre otros los siguientes:

a)    Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas.

b)    Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, nulidad y otros; establecidos para restablecer el orden jurídico lesivo a un particular o contrario al orden público.

c)     Procedimientos administrativos de oposición a que aluden algunas leyes administrativas.

d)    El contencioso administrativo funcionarial.

e)    El contencioso administrativo agrario.

Merkl, afirma que el control jurisdiccional  "representa el medio  técnico, jurídico con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto administrativo  aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos".

Nuestro sistema contencioso administrativo está organizado de tal manera que cualquier acto que sea lesivo a un particular por actos de la Administración pública, puede desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales competentes a instancia de los interesados.

En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administración, ha dado lugar al Contencioso Administrativo.

El recurso contencioso administrativo surgió de la necesidad de que el propio órgano gubernamental demuestre a los administrados no solamente la legalidad de sus actos sino la legitimidad autentica de los mismos, concibiendo la idea que para justificarlos, podían ser analizados por un organismo que no dependiera directamente de la administración y que sin embargo fundara su acción en leyes, sin sujetarse al control del órgano jurisdiccional.

5.2. Origen y Evolución: Ahora bien, ¿Cómo ha sido el nacimiento y desenvolvimiento del contencioso administrativo? Se suele aceptar como incuestionable que el contencioso administrativo tiene su origen en Francia, en la Francia de la Revolución y desde ella “se ha ido configurando partiendo de un principio, el principio de la separación de las funciones administrativas y judiciales, afirmando en la Ley 11-24 de agosto de 1790, con lo cual aparece una jurisdicción que acaba siendo independiente, tanto del orden  judicial como de la administración activa. Así nace el sistema contencioso administrativo francés que sirve enseguida de modelo, con mayores o menores variantes, a los diversos Estados de régimen administrativo” (MOLES CAUBET). De esta manera, en Francia se prohibía a los Tribunales conocer de los actos de la Administración Pública. 

El sistema francés es de gran importancia e influencia en el desarrollo del contencioso administrativo. Sin embargo, ha tenido su propia y particular evolución, la cual somera y brevemente vamos a exponer y que abarca desde la etapa de la Administración – Juez a un sistema de jurisdicción administrativa. Se pueden, así, distinguir tres etapas, a saber: 1º) El contencioso administrativo se confía a la Administración y, dentro de ella, a autoridades, tales como el Rey, Ministros, Administradores de Departamentos. (Ley 7-16 octubre y 6-11 septiembre de 1790), conocida como la etapa de la Administración – Juez. Sin embargo, en la práctica, no se garantizaban suficientemente los derechos de los particulares; 2º) En el año VIII, el Consulado crea al lado de la administración activa, una administración consultiva, a base de los consejos administrativos. Ellos son el Consejo de Estado (Constitución del año VIII. Art. 32) y los Consejos de Prefecturas (Ley 28 Pluvioso). En principio el Consejo de Estado, proponía a los órganos de la Administración la decisión y los Consejos de Prefecturas, sus decisiones eran susceptibles de aprobación por ante el Consejo de Estado, de manera que, por medio de ellos, “la Administración continuaba autocontrolàndose jurisdiccionalmente”, pero continuaba reteniendo la decisión, de allí que esta etapa, se denomina de la Justicia retenida; 3º) La ley de 24-5-1872 cambia de situación, pasando la decisión al Consejo de Estado, desapareciendo la etapa anterior  para dar lugar a la de la justicia delegada, en la que el Consejo de Estado, del 3-12-1889 (Cadot) puso fin a esta situación, definiéndose él mismo como juez ordinario en materia administrativa. En 1953 se reforma, sustancialmente, el contencioso administrativo francés. Los antiguos Consejos de Prefectura se transforman en Tribunales Administrativos Regionales y se les aumentó sus atribuciones. El Consejo de Estado pasa a conocer, regularmente, las apelaciones de aquellos quien tiene, además, atribuida la denominada Casación Administrativa,  es decir, que conoce en casación de las decisiones de los órganos administrativos con atribuciones jurisdiccionales.

6. Sistemas Jurisdiccionales Contenciosos en el Derecho Comparado: La existencia de un Derecho público diferente del Derecho privado, no comporta teóricamente la existencia de un orden jurisdiccional administrativo distinto del orden jurisdiccional judicial (Odent).

Ahora bien, desde el punto de vista de los titulares llamados a ejercer el control jurisdiccional de la Administración, las diferentes legislaciones han establecido diversos sistemas, condicionados por el momento histórico y el Ordenamiento positivo general y, de manera capital, porque ha habido interpretaciones dispares con respecto a la aplicación del principio de separación de poderes, y que fundamentalmente son: el sistema de régimen administrativo, el sistema anglosajón, el sistema mixto, el sistema peculiar y el sistema de jurisdicción especializada, según veremos a continuación.

a. El Sistema de Régimen Administrativo (o dualidad de jurisdicción): Este sistema denominado también de la sustantividad, otorga la titularidad del control jurisdiccional a la propia Administración por medio de órganos especializados, que no tienen ninguna vinculación con el Poder Judicial y que además actúan separada e independientemente de las autoridades que ejecutan funciones administrativas (Administración activa).

Este es el sistema que impera en Francia, donde surge históricamente por una peculiar comprensión del principio de la separación de poderes, al prohibirse que los tribunales judiciales pudieran intervenir en litigios contra la Administración, o turbar de cualquier manera el funcionamiento de la Administración. En la actualidad existe consagrado este sistema administrativo en el cual el Consejo de Estado es el juez administrativo superior, pero formando parte de la Administración, sin poder invadir el dominio de la Administración activa, al igual que los demás tribunales administrativos. En el estado actual del Derecho en Francia, la doble jurisdicción aparece no ya como un medio de proteger a la Administración contra las interferencias de los tribunales jurisdiccionales, sino como una regla de división de trabajo (Duez y Deheyre). En Francia, la regla de la dualidad de jurisdicción adquiere rango constitucional.

La Dra. CALCAÑO DE TEMELTAS, considera que este sistema responde en la clasificación que un sector de la doctrina hace  al Sistema Administrativo, cuya característica fundamental es que los órganos de los contenciosos administrativos están encuadrados en la organización administrativa. Entre los países que siguen este modelo están: Bélgica, Luxemburgo, Holanda, Grecia, Colombia, Argentina, Chile.

b. El Sistema Judicialista (rule of law): Este sistema es consecuencia de la independencia judicial ante el Rey (desde el siglo XVII), que concibe al Juez como un órgano del Derecho frente al cual el Poder Ejecutivo tiene poderes limitados. De acuerdo con ello, la fuerza de los actos públicos es la fuerza de la Ley en que se apoyan, de donde deriva que su incumplimiento equivale a infringir la ley y aquí está la razón decisiva que da entrada a los tribunales, quienes detentan un absoluto control jurisdiccional.

En este supuesto, el titular del control jurisdiccional de la Administración es un órgano independiente, que no forma parte de la Administración. Así, la competencia para juzgar a la Administración se haya atribuida a los tribunales ordinarios, como es el caso del Derecho anglosajón, esto es, los mismos tribunales que juzgan las controversias entre particulares.

En este sistema no existe una jurisdicción especial administrativa. Ejemplo típico del mismo son los Estados de corte anglosajón: Inglaterra, USA, así como ciertos países del Norte de Europa y algunos de Latinoamérica, como Brasil, México y Nicaragua.

Dentro del sistema judicialista merece particular mención el grupo de países que tienen una jurisdicción especial administrativa pero que está confiada a órganos judiciales ordinarios, tal es el caso de España, Costa Rica, República Dominicana, Puerto Rico, etc. 

c. Sistema Mixto: Este sistema responde tanto al sistema administrativo como al sistema judicialista. En el mismo, la jurisdicción ordinaria conoce de ciertas pretensiones fundadas en el derecho administrativo; y existen también tribunales administrativos del tipo francés, pues existe un Consejo de Estado, que conoce de los recursos contra los actos administrativos; conoce, así por la vía del recurso, de las demandas de nulidad fundamentadas en cualquier tipo de vicio. Es decir, que en este sistema (mixto), el titular de la competencia para conocer de la materia contencioso administrativa se reparte entre los tribunales ordinarios y los tribunales contencioso administrativos, según el criterio de la naturaleza de la cuestión administrativa y su incidencia sobre los derechos individuales. Es el caso de Italia, en donde la competencia está atribuida a la jurisdicción ordinaria si se trata de cuestiones relativas a los derechos subjetivos, y a los tribunales administrativos si se trata de cuestiones relativas al interés legítimo.

d. Sistema Peculiar: Este sistema tiene órganos independientes diferenciados tanto del sistema administrativo como del judicialista. En el mismo,  las pretensiones fundadas en el derecho administrativo se ventilan ante órganos judiciales que no están encuadrados ni dentro de la organización administrativa ni dentro de la judicial, hasta el punto de hablarse de un cuarto poder judicial administrativo, que goza de todas las prerrogativas del Poder Judicial ordinario. Ejemplo de este sistema es Alemania y Austria.

e. Sistema de Jurisdicción Especializada (unidad de jurisdicción o judicíalista): En este último supuesto, la titularidad del control jurisdiccional de la Administración está atribuida al Poder Judicial. El contencioso administrativo es, sobre todo, jurisdicción, una jurisdicción especial, distinta de la ordinaria -la civil y la penal-. Por ello, es necesario crear dentro del Ordenamiento jurisdiccional, no sólo tribunales independientes de la Administración pero diferentes de los ordinarios y especializados en cuestiones contencioso-administrativas. Estos tribunales especiales, sin embargo, no quiebran la unidad de jurisdicción, a la cual continuarán perteneciendo. Este es el sistema que se encuentra consagrado en España y Venezuela.

El Ordenamiento que se acerca al sistema de unidad de jurisdicción hasta el punto de haberse llegado a definir el proceso administrativo no en función de la materia litigiosa, sino en razón de ser parte una Administración, es el venezolano (González Pérez, Sansó). En Venezuela el ámbito de orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende a todo litigio en que sea parte una Administración o una empresa del Estado. Uno de los problemas a verificar es si es una Administración o empresa la persona frente a la que se deduce la pretensión o incluso, la persona que la deduce. Por eso no se excluyen del ámbito de la jurisdicción administrativa las cuestiones civiles y mercantiles. Pero si las de tránsito, y de índole penal y laboral, aunque sea parte la Administración. Sin embargo, lo anterior no indica que en Venezuela juegue únicamente un concepto subjetivo de Administración, ya que si corresponde también a la jurisdicción administrativa, el conocimiento de pretensiones frente a actos sujetos al Derecho administrativo de otros órganos del Poder Público (Cámaras legislativas, tribunales).

7. Características del Sistema de Régimen Administrativo: Para Garrido Falla, el régimen administrativo se caracteriza por:

• La existencia de un conjunto de normas jurídicas aplicables a la Administración, que se constituyen como un Derecho especial, autónomo e independiente del Derecho común o civil.
• La aparición de la categoría de derechos subjetivos con un contenido público, llamados también derechos públicos subjetivos. A ello se añade, como expresa Moles, los denominados intereses legítimos.
• La existencia de una jurisdicción especial, la contencioso - administrativa, distinta y separada de los tribunales ordinarios.
• La admisión de la responsabilidad administrativa.

8. Características del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano.

8.1. Es un Sistema Judicialista: La expresión "jurisdicción contencioso-administrativa" quiere significar los órganos de la justicia administrativa o también los tribunales administrativos. Por tanto, dentro de esta acepción restringida no se comprende cualquier órgano judicial con competencia para conocer de cualquier controversia entre particulares y la Administración.

De acuerdo con el artículo 253, CRBV, el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los órganos judiciales, de forma que la Jurisdicción es única y su ejercido corresponde en régimen de exclusividad, a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales determinados en la LOPJ, sin perjuicio de las específicas potestades jurisdiccionales reconocidas directa y expresamente por la Constitución a otros órganos del Poder Público. Con esta salvedad, son únicamente el Alto Tribunal y los demás tribunales a los que se refiere la Constitución, los que tienen adjudicada la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Asimismo, el principio de unidad jurisdiccional es la base y fundamento de la jurisdicción administrativa, de forma que la Jurisdicción es única y su ejercicio corresponde en régimen de exclusividad a los tribunales determinados en la LOPJ.

Dicho esto, la consagración del principio de unidad de jurisdicción nos lleva a ratificar que el ejercicio genérico de la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado corresponde al Poder Judicial y, por imperativo constitucional, sólo y exclusivamente a los órganos jurisdiccionales reconocidos en la LOPJ. De acuerdo con el principio de unidad jurisdiccional, no se puede constituir en el seno de la Administración jurisdicción especial alguna, llámese como se le quiera llamar.

En tal sentido, el sistema venezolano consagra el sistema judicialista de la jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por su parte, el Alto Tribunal sostuvo lo siguiente: "Como fue indicado dentro de la Exposición de Motivos de la Constitución DE 1961, ésta consagra el carácter judicialista de la Jurisdicción Contencioso-administrativa apartándose así del sistema francés y reafirmando la tendencia de la legislación nacional consistente en otorgar el control jurisdiccional de la legalidad de los actos de la Administración a los órganos del Poder Judicial" (CSJ/SPA: 14-02-70, GF, N^o 70-179).

8.2. Es un Sistema de Jurisdicción Especializada: Dicho sistema, entendido como el conjunto de tribunales ejercientes de la potestad jurisdiccional respecto de la materia contencioso-administrativa, participa de una serie de notas características, a saber:

a. Orden jurisdiccional ordinario: Se trata de un orden jurisdiccional ordinario, en el sentido de que el conocimiento de las pretensiones en materia contencioso-administrativa no es excepcional o por exclusión; se trata de una jurisdicción permanente y en igualdad con las existentes. Es la única jurisdicción atribuida al Poder Judicial que tiene una regulación en la Constitución (Brewer-Carías), por tanto, se ha consagrado la constitucionalización del contencioso-administrativo en Venezuela.

b. Orden jurisdiccional especializado: En Venezuela existen varias jurisdicciones: jurisdicción ordinaria (arts. 26 y 49, CRBV): civil, que comprende las jurisdicciones mercantiles y del trabajo; una jurisdicción ordinaria penal, que comprende la jurisdicción militar; una jurisdicción administrativa (art. 259, CRBV.), y una jurisdicción constitucional CRBV arts. 27 y 266, ord. 1 y 336). Se puede señalar que el conjunto de órganos jurisdiccionales que se distingue específicamente o cualitativamente de otros constituyen un orden jurisdiccional. En tal sentido, se afirma que la jurisdicción administrativa es especializada para denotar que su misión especial es la de aplicar el Derecho administrativo a los casos concretos sometidos a su conocimiento (principio de especialización de la jurisdicción administrativa) (Sansó). Una de las características básicas que determinan la existencia de una jurisdicción especial es que esté dotada de normas procesales que le sean propias y específicas, la cual es más compatible con el sistema, la índole y los principios del contencioso-administrativo.

El fundamento y razón de ser de estos órganos jurisdiccionales no es otro que la necesidad de especialización del personal que integran los órganos de la misma. Decir que la jurisdicción administrativa es especializada se entiende que se estima una especialidad de la persona que ha de conocer en las pretensiones de los administrados. Para cada gran categoría de problemas sociales es necesario que se cuente con jueces especializados. Ahora, como los asuntos administrativos constituyen una de esas categorías es necesaria, entonces, una especialización de la jurisdicción administrativa. Ello en el sentido de que si bien es una organización judicial permanente y con características idénticas a los restantes órganos que ejercen tal función, sin embargo, en virtud del principio de la especialización de los tribunales, se caracterizan por la singular aplicación que realizan del Derecho administrativo a las pretensiones que son sometidas a su conocimiento. La jurisdicción administrativa, no significa una jurisdicción contrapuesta a otra jurisdicción, sino que es una simple cuestión de reparto de competencias entre diversos tribunales (Lares, Pérez Luciani). En el mismo sentido se pronuncio la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del TSJ.

c. Orden jurisdiccional pluriorgánico: A pesar de que la Jurisdicción es única, son múltiples los órganos que la ostentan, y también son los que la ejercitan en relación con la materia contencioso-administrativa (principio de pluralidad orgánica) (Brewer-Carías). En tal sentido, el texto normativo que rige la organización y funcionamiento del Supremo Tribunal contemplaba y regulaba transitoriamente, en ausencia de una ley específica sobre la materia, las acciones y procedimientos referentes al contencioso-administrativo general consagrado en el artículo 259, CRBV; pero a partir del año 2010, lo hace la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.                       

También, algunas leyes prevén y desarrollan recursos y procedimientos tendentes a conocer áreas o materias específicas, que a juicio del Legislador, ameritaban un tratamiento diferente, lo cual conforma el contencioso-administrativo especial y las leyes que los regulan, privan, en materia de su especialidad, sobre la LOTSJ y la LOJCA.

Las jurisdicciones del orden administrativo se clasifican en varias categorías. Desde el punto de vista de la determinación de su competencia, ellas se distinguen en jurisdicciones de derecho común y jurisdicciones de atribución. Desde el punto de vista de funciones, ciertas de ellas deciden sobre el fondo de los litigios, sea en primera instancia, sea en apelación, o incluso en primera y única instancia; pero no hay en Venezuela jurisdicción de casación, que serían las encargadas de controlar sobre el terreno del derecho los decisiones adoptadas en última instancia.

Finalmente, la jurisdicción administrativa en Venezuela se distribuye en dos categorías de órganos jurisdiccionales: los de competencia general (competentes sobre litigios los más diversos) y los de competencia especial (no pueden conocer sino de un tipo de asuntos bien determinados).

9. Constitucionalización del Contencioso Administrativo: La garantía jurisdiccional del principio de la legalidad frente a los actos y las actuaciones administrativas, corresponde en Venezuela a la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, en el conjunto de órganos judiciales encargados de controlar el cumplimiento del principio de la legalidad y de la legitimidad por la Administración, por sus actos y actividad administrativa, y por las relaciones jurídico administrativas, en las cuales aquélla interviene.

La norma fundamental que consagra esta jurisdicción está contenida en el artículo 259 de la Constitución de 1999, cuyo texto es el siguiente:

“La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás Tribunales que determina la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;  conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

Ahora bien, la importancia del texto del artículo 206 de la Constitución, y su efecto inmediato, que es la Constitucionalización de la jurisdicción contencioso-administrativa, radica en cuatro aspectos:

En primer lugar, en la universalidad del control que la Constitución regula respecto de los actos administrativos, en el sentido de que todos, absolutamente todos los actos administrativos pueden ser sometidos a control judicial por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, por contrariedad al derecho, es decir sea cual sea el motivo de la misma: inconstitucionalidad o ilegalidad en sentido estricto.

En segundo lugar y como consecuencia de la tendencia hacia la universalidad del control, está el elenco de recursos y acciones puestos a disposición de los particulares para acceder a la justicia administrativa que, por supuesto, además del recurso de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o de efectos particulares, o contra los actos generales o individuales, con o sin pretensión de amparo constitucional, comprende el recurso por abstención o negativa de los funcionarios públicos a actuar conforme a las obligaciones legales que tienen, el recurso de interpretación, el conjunto de demandas contra los entes públicos, y las acciones para resolver los conflictos entre autoridades del Estado.

Pero en tercer lugar, la importancia de la Constitucionalización de la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, del control de constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos, está en que no sólo la norma constitucional persigue una asignación de competencias a unos órganos judiciales, sino en que consagra un derecho fundamental del ciudadano a la tutela judicial efectiva frente a la Administración.

En esta forma, la jurisdicción contencioso-administrativa se configura, constitucionalmente, como un instrumento procesal de protección de los administrados frente a la Administración, y no como un mecanismo de protección de la Administración frente a los particulares. De allí la ratificación del principio de la universalidad del control, en el sentido de que tratándose de un derecho constitucional al mismo, no podría el Legislador excluir de control a determinados actos administrativos. Por otra parte, tratándose de un derecho fundamental al control, en la relación privilegios estatales-libertad ciudadana, esta última debe prevalecer.

Además, en cuarto lugar, la forma como están concebidas constitucionalmente la universalidad de control y el derecho ciudadano a la tutela judicial frente a la Administración, implica la asignación al juez contencioso administrativo de amplísimos poderes de tutela, no sólo de la legalidad objetiva que debe siempre ser respetada por la Administración, sino de las diversas situaciones jurídicas subjetivas que pueden tener los particulares en relación a la Administración. De allí que el contencioso-administrativo, conforme al artículo 259 de la Constitución, no sea solamente un proceso al acto administrativo sino que está concebido como un sistema de justicia para la tutela de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos de los administrados, incluyendo por supuesto, los derechos y libertades constitucionales.

Por tanto, no se concibe el contencioso administrativo sólo como un proceso de protección a la legalidad objetiva, sino de tutela de los derechos e intereses de los recurrentes frente a la Administración. Por ello, el juez contencioso-administrativo, de acuerdo a los propios términos del artículo 259 de la Constitución, tiene competencia no sólo para anular los actos administrativos contrarios a derecho, sino para condenar a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la misma, y además, para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la autoridad administrativa, incluyendo en la expresión “situaciones jurídicas subjetivas” no sólo el clásico derecho subjetivo, sino los derechos constitucionales y los propios intereses legítimos, personales y directos de los ciudadanos.

9.1. Carácter Subjetivo de la Constitucionalización del Contencioso Administrativo: Ya no tiene sentido constitucional pretender limitar la competencia de los tribunales contencioso administrativos a las solas cuestiones de ilegalidad objetiva, ya que el constitucionalismo moderno plantea un derecho fundamental del ciudadano a la tutela judicial efectiva frente a la Administración, por lo que el sistema contencioso administrativo se configura constitucionalmente, como un instrumento procesal de protección de los administrados frente a la Administración y no como un mecanismo de protección de la Administración frente a los particulares.

El cambio de concepción deviene de la entrada en vigencia de la figura de la tutela judicial efectiva, la cual deviene del Estado de Derecho. La tutela judicial efectiva viene a ser un derecho fundamental mediante el cual se le garantiza a todo ciudadano el respeto y la protección de sus derechos a través de los órganos de justicia. La tutela judicial efectiva se configura como un derecho subjetivo de carácter prestacional frente al Estado, que además por su indudable relevancia ha adquirido jerarquía de derecho fundamental, al ser tratado en gran parte de las constituciones contemporáneas y en tratados internacionales de derechos humanos, especialmente a partir de la segunda guerra mundial.

La tutela judicial efectiva ha resultado de importancia capital para el sistema de justicia administrativa en cuanto a la subjetivización del mismo en pro del justiciable. En efecto, afirma el maestro García de Enterría que el contencioso administrativo está incluido en los parámetros de la tutela judicial efectiva, por lo que esta se convierte en una justicia de tutela de derechos e intereses legítimos y por tanto una tutela de posiciones subjetivas, por lo que, “la concepción tradicional del contencioso-administrativo, el modelo francés de excès de pouvoir, la idea de un proceso al acto, ha concluido en España”. Pues bien, puede decirse con el maestro, que en Venezuela tal concepto también ha finalizado.

Lo que mueve al recurrente no es un neutro interés por la legalidad. Sería absurdo pensar que los recurrentes inician un proceso judicial, que cancelen los honorarios de abogados, que se defiendan en proceso y gasten energías por el solo hecho de la legalidad objetiva de un acto, sin que el juez pueda responderles por algún derecho lesionado.

10. Estructuración del Contencioso Administrativo Venezolano: El número de contenciosos posibles es limitado y el impugnante debe introducir su acción en uno de esos modos procesales preexistentes, sujetándose a reglas estrictas. La clasificación basada en la naturaleza de la cuestión sometida a la jurisdicción administrativa permite distinguir:

10.1. En primer lugar, el contencioso de la legalidad, en el cual se demanda proceder a la apreciación de un acto jurídico frente a una regla de derecho o un estatuto legal. La cuestión planteada es la relativa a determinar la conformidad del acto con la regla de derecho. Al interior de ese contencioso se distinguen: (1) el contencioso de la declaración, donde se solicita una simple declaración sobre la legalidad de un acto administrativo, sobre su significación y alcance, pero no su extinción; (2) el contencioso de nulidad donde se solicita pronunciar la nulidad del acto administrativo, si no hay la conformidad con la legalidad; y (3) el contencioso mixto, donde en ciertas situaciones contenciosas se solicita no sólo la declaración o anulación, sino decidir u ordenar diversas represiones o restablecimientos que comportan la ilegalidad.

10.2. En segundo lugar, el contencioso de derechos, donde se solicita del juez un pronunciamiento sobre la existencia, contenido o los efectos de derecho subjetivos, o decidir si se han menoscabado dichos derechos que son normalmente derechos contractuales o el derecho a reparación en caso de responsabilidad extra contractual. Este contencioso engloba todas las vías de derecho que la doctrina conoce como las demandas.

Ahora bien, en ambos contenciosos se puede ir más lejos y señalar diferencias al interior de cada uno de ellos, así:

1) Contencioso de Legalidad: En el contencioso de la legalidad, la clasificación de los recursos está esencialmente fundada en la naturaleza de la cuestión presentada al juez. Normalmente en dicho contencioso, el juez al constatar la ilegalidad del acto o actuación, procede ya a una declaración de nulidad, ya a una declaración de ilegalidad.

El primero puede ser denominado el "contencioso de nulidad": es el contencioso concretado por las acciones y los recursos ejercidos en principio, contra un acto administrativo, de efectos generales o de efectos particulares, en orden a su nulidad (acción de nulidad y recurso contencioso administrativo). El contencioso de nulidad de los actos administrativos se configura cuando la pretensión única del recurso es la anulación.

Pero también comprende los recursos contra la ausencia de decisión (abstención o negativa) (recurso por abstención), pues a través de este recurso es posible controlar la legalidad. El “recurso por abstención”, negativa o carencia es una vía procesal genérica (autoridades nacionales, estadales, municipales), cuyo objeto no es la nulidad de un acto administrativo (expreso o tácito), sino el de solicitar la protección jurídica ante la omisión del actuar de la Administración.

El problema de la obligación de obrar de la Administración se ubica previamente en el ámbito del Derecho administrativo, puesto que consiste en examinar en qué casos la Administración está obligada a obrar. Sin embargo, la carencia en el ejercicio del Poder Administrativo es a todas luces constitutiva de una ilegalidad. En tales casos, en Venezuela, los particulares disponen de una vía de derecho para obligar a la Administración a actuar.

2) Contencioso de Derechos (demandas): La otra vía puede ser denominada el "contencioso de derechos" o en el lenguaje del legislador de las "demandas": es el contencioso al cual corresponden las demás acciones de cualquier naturaleza ejercidas ante la jurisdicción administrativa, además de la República, contra cualquier persona jurídico pública o de derecho privado (empresa del Estado), por determinación de la ley. El contencioso de derechos es aquel donde el juez conoce de la existencia, contenido y efectos de los derechos subjetivos que los interesados hacen valer frente a la Administración. Por tanto, comprende los litigios referentes a los derechos contractuales, cuasi contractuales, así como los derechos extra contractuales que pueden hacerse valer frente a la Administración.

El contencioso de derechos procede cuando invocándose lesión a un derecho subjetivo, se persigue el restablecimiento del derecho que se dice agraviado y la reparación del daño ocasionado. Se basa en una pretensión que persigue el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en forma exclusiva, de un auténtico derecho subjetivo. El contencioso de derechos -de aquí su nombre- termina con la comprobación de la existencia, contenido y efecto de los derechos alegados (Moles). El contencioso de derechos es el relativo a las cuestiones contenciosas a que pueda dar lugar: la actividad contractual o negocial; los hechos administrativos, generadores de la responsabilidad de la Administración, esto es, la actividad no contractual de la misma Administración; las acciones no contractuales (de responsabilidad administrativa, reivindicación, de mera declaración, etc.).

a.- Contencioso de la responsabilidad administrativa: El ejercicio de la función administrativa produce, frecuentemente, conflictos con los intereses de los particulares, originando perjuicios que motivan reclamaciones por los afectados para que se les indemnice debidamente. En consecuencia, cualquiera de las formas jurídicas de la actividad administrativa puede dar origen a responsabilidad patrimonial.

b.- Contencioso de los contratos de la Administración: El demandante pretende tener derecho en virtud de un contrato administrativo que él ha celebrado con la Administración, ya sea al reconocimiento de una situación individual, de la responsabilidad contractual de la Administración, a la indemnización por daños, y cualquier otro litigio cuyo objeto sea pecuniario.

10.3. En tercer lugar, el Contencioso Mixto: Señalar que en el contencioso de nulidad se plantea exclusivamente una cuestión de legalidad no significa que, de la solución dada por el juez a tal cuestión, no pueden establecerse derechos subjetivos. En tales casos estaremos en presencia del contencioso mixto. El contencioso mixto comprende las acciones o recursos que hayan de contener pronunciamientos referentes a la nulidad del acto, como a la declaración de derechos (función pública, inquilinato, etc.).

a.- El contencioso electoral: En este grupo hay que colocar el contencioso electoral, ya que el juez puede, no sólo anular la elección sino, además, reemplazar al elegido y proclamar los resultados correctos de la elección.

b.- El contencioso tributario: El juez puede hacer una nueva liquidación del impuesto y también ordenar a la Administración la devolución de las sumas pagadas en exceso por el interesado. La jurisprudencia explica su naturaleza haciendo referencia al recurso de plena jurisdicción o contencioso de derechos.

c.- El contencioso funcionarial: Finalmente, este contencioso administrativo especial está constituido por las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes o ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se aplique la LEFP.

11. Acciones o Recursos Contenciosos Administrativos: En el proceso contencioso administrativo venezolano, son diversos los tipos de recursos y acciones que se pueden interponer ante los órganos que la ejercen, entre los cuales podemos señalar los siguientes:

11.1. Recurso contencioso-administrativo objetivo: referido a las demandas de nulidad contra los actos administrativos, es decir, en el que el recurrente persigue sólo la declaratoria de nulidad del acto administrativo que resulte contrario a derecho. El procedimiento está regulado en la LOJCA, arts. 76 al 86.

a. Contencioso o acción de anulación de los actos administrativos de efectos particulares: La característica fundamental del proceso contencioso-administrativo de los actos administrativos, es que el objeto de las acciones y recursos que lo inician, siempre lo es un acto administrativo, y en ellos siempre existe una pretensión de anulación. El derecho de acción sólo viene atribuido por el legislador, como regla general, a quien actúa en función de un interés o derecho subjetivo que afirme como propio.

b. La acción popular y el contencioso de anulación de los actos  administrativos de efectos generales: En relación al contencioso de anulación contra las  leyes, reglamentos, ordenanzas municipales y actos administrativos de efectos generales emanados de alguno de los órganos que ejercen el Poder Público, Nacional, Estadal o Municipal; toda persona natural o jurídica, que sea afectada en sus derechos o intereses, puede demandar la nulidad del mismo ante el Tribunal Supremo de Justicia, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad.

Además, de los particulares, se atribuye legitimación para hacerlo, al Fiscal General de la República y demás funcionarios a quienes las leyes otorgue tal facultad, como por ejemplo al Defensor del Pueblo, al Procurador General de la República quienes igualmente podrán solicitar la nulidad del acto considerado contrario a derecho, cuando éste afecte un interés general, además, a las organizaciones políticas, gremiales y sindicales y a las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) legalmente establecidas.

c.- El Contencioso de anulación de los contratos administrativos: Toda persona natural o jurídica, o el Fiscal General de la República o el Defensor del Pueblo podrá proponer ante el tribunal competente de la jurisdicción contencioso administrativa, demanda de nulidad, por ilegalidad o inconstitucionalidad de contratos, convenios o acuerdos celebrados por los organismos públicos, cuando afecten los intereses particulares o generales, legítimos, directos, colectivos o difusos de los ciudadanos y ciudadanas. 

11.2. Recurso contencioso-administrativo subjetivo o acción de plena jurisdicción: el cual persigue adicional a la pretensión de nulidad del acto administrativo, la condena de la Administración, es decir, se formulan otros pedimentos adicionales como puede ser la indemnización de una suma de dinero por concepto de daños y perjuicios ocasionados por la actividad administrativa o el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. El procedimiento está establecido en las leyes especiales según el caso o materia del asunto.

11.3. Contencioso de las demandas contra los entes públicos o demanda patrimonial: Este proceso contencioso-administrativo de las demandas contra los entes públicos, es el propio de las acciones que se intenten contra éstos, basadas en pretensiones de condena que tienen su origen básicamente, en la responsabilidad de la Administración, de orden contractual o extracontractual, que buscan la condena al pago de sumas de dinero o de daños y perjuicios e incluso, el restablecimiento de la situación  jurídica subjetiva lesionada, y cuyo origen no está en los actos administrativos. Tratándose de un contencioso de las demandas, la legitimación activa corresponde en estos casos, al titular de un derecho subjetivo, quien puede accionar contra el ente público para lograr la satisfacción de su pretensión. El procedimiento está regulado en la LOJCA, arts. 56 al 64.

11.4. Contencioso contra las conductas omisivas de la Administración: El recurso contra las conductas omisivas de la Administración, tiene su fundamento, por una parte, en el incumplimiento por parte de la Administración de una obligación legal concreta de decidir o de cumplir determinados actos, y por la otra, en el derecho subjetivo de un sujeto de derecho a que la Administración cumpla los actos a que está obligada. El procedimiento está regulado en la LOJCA, arts. 65 al 75.

11.5. Contencioso o acción de la interpretación: el numeral 6º del artículo 266 de la Constitución de la República, dispone que son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: “Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”, igualmente señala que dicha atribución será ejercida por las diversas Salas conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.

Así, puede inferirse del citado precepto constitucional, que al no indicarse específicamente a cuál de las Salas corresponde conocer sobre el recurso de interpretación de textos legales, la intención del constituyente fue ampliar el criterio atributivo adoptado por el legislador, para que según la materia atribuida a cada una, estas podrán conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere. El procedimiento está establecido en la LOJCA, arts. 76 al 86.

11.6. Contencioso-administrativo de los servicios públicos o acción de reclamo por la prestación de servicios públicos: En relación con el recurso de reclamo por la prestación de servicios públicos, la legitimación activa corresponde a cualquier ciudadano que demuestre, aun un simple interés (Art. 26 Constitucional); y además, a la Defensoría del Pueblo conforme con el artículo 281,2º de la Constitución de la República. El procedimiento está regulado en la LOJCA, arts. 65 al 75.

11.7. Contencioso-administrativo de los conflicto entre autoridades o acción por contrariedades administrativas: También es función de la jurisdicción contencioso administrativa, dirimir las controversias administrativas que se susciten cuando una de las partes sea la República o algún Estado o Municipio, cuando la contraparte sea alguna de esas mismas entidades, por el ejercicio de una competencia directa e inmediata, en ejecución de la ley. El procedimiento está establecido en la LOJCA, arts. 76 al 86.