I.- LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1. Ámbito Funcional de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa: artículo 259 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
1.1.- Contenido y Alcance: La
norma fundamental que consagra esta jurisdicción en Venezuela está contenida en
el artículo 259 de la Constitución de 1999, cuyo texto es el siguiente:
"La
jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los demás Tribunales que determine la ley. Los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario
para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa".
Ha sido precisamente en base a esta norma constitucional
(concebida por primera vez en la constitución de 1961 y ratificada en la de
1999), que en Venezuela se construyó la teoría del contencioso administrativo venezolano,
destacándose además su importante efecto en lo que se ha llamado el proceso
de constitucionalización del derecho administrativo. Con arreglo a esta teoría,
elaborada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y desarrollada
por la doctrina nacional, se elaboró la ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia de 1976, la cual fue sustituida por la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia de 2004, reformada en el 2010, y la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2010, que regula en la actualidad,
el procedimiento contencioso administrativo y los órganos de esta jurisdicción
especial.
En efecto, de acuerdo a la Constitución y a la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, la jurisdicción contencioso
administrativa en Venezuela está integrada al Poder Judicial, por lo que los
tribunales que tienen competencia en esta jurisdicción, lo que tienen en
realidad es una competencia especial. En Venezuela, por tanto, el derecho
administrativo no se construye en base a los criterios de distinción entre
jurisdicción judicial y jurisdicción administrativa, tan extendido en el
derecho administrativo francés. Por ello, sin lugar a dudas, puede decirse que
la evolución y la concepción de la jurisdicción contencioso administrativa en
Venezuela es distinta de la que surge en Francia.
Cabe señalar, que en Venezuela hay una tradición bastante larga de
una competencia especializada de determinados tribunales para conocer de
litigios en los cuales interviene la Administración, pero integrados en el
Poder Judicial.
1.2.- Evolución Constitucional y Legal: El estudio de la jurisdicción
contencioso administrativa en Venezuela debe partir del análisis de su origen y
evolución histórico constitucional, pues si bien ya desde la Constitución de
1830 existían disposiciones que asomaban la existencia en nuestro país de un
sistema contencioso administrativo, es lo cierto que no fue hasta la
Constitución de 1961 que ese sistema, ratificado ahora en la Constitución de
1999, se hizo efectivo al ser consagrado a nivel constitucional y desarrollado
a nivel legal por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Código de Procedimiento Civil,
y recientemente por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y es que, antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1961 sólo existían disposiciones aisladas que establecían
ciertas competencias contencioso administrativas en favor del Máximo Tribunal.
Puede afirmarse que en teoría se propugnaba tímidamente la existencia de una
jurisdicción especial contencioso administrativa, pero en la práctica, ésta no
se hizo efectiva hasta su definitiva consagración constitucional en 1961.
a.- Evolución constitucional: El origen del contencioso
administrativo venezolano tiene su antecedente más remoto en la Constitución de
1830 que atribuía a la Corte Suprema de Justicia, como órgano encargado de la
administración de justicia la competencia para conocer de las controversias
derivadas de los contratos en los cuales interviniese el Ejecutivo Nacional,
creándose así el contencioso de los contratos administrativos (Art. 147,
ordinal 5 de la Constitución de 1830).
La Constitución de 1864, también constituyó un aporte
importante en el fortalecimiento del contencioso administrativo venezolano al
establecer la creación de dos jurisdicciones, a saber, la de los Estados y la
Federal, cuya máxima expresión era la Alta Corte Federal que tenía atribución
para declarar la vigencia de una Ley Nacional cuando ésta se hallare en
colisión con otras leyes, nacionales o estadales, o la vigencia de una Ley
Estadal cuando entre ellas también existiere colisión, (Art. 89, ord. 9°).
Es sin embargo en la Constitución de 1925 donde se
consagró por primera vez el contencioso de nulidad de los actos
administrativos, al establecerse la competencia de la Corte Federal y de
Casación para «declarar la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictase
el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren el espíritu,
razón o propósito de ellas, y en general declarar, cuando sea procedente, la
nulidad de todos los actos a que se refieren los artículos 42 (actos ejecutados
en extra limitación de funciones) y 43 (actos dictados por requisición directa
o indirecta de la fuerza o de reunión del pueblo en actitud subversiva), siempre que emanen de autoridad Nacional o del
Distrito Federal, o de los altos funcionarios de los Estados» (artículo
120, ordinal 12).
La Constitución de 1925 conservó igualmente la
regulación atinente al conocimiento por la Corte Federal y de Casación de las
controversias derivadas de los contratos suscritos por el Ejecutivo Federal
(artículo 120, ordinal 13) y reguló también, por vez primera, la competencia
del máximo Tribunal para conocer de las reclamaciones de daños y perjuicios que
se propusiesen contra la Nación (artículo 120, ordinal 15) estableciéndose así
el contencioso de la responsabilidad del Estado.
En las constituciones dictadas con posterioridad, se
mantuvieron inalterables las disposiciones que en mayor o menor grado denotaban
la existencia en Venezuela de una jurisdicción contenciosa administrativa, sin
embargo, no fue sino hasta la Constitución de 1961 cuando se consolida en
Venezuela un verdadero sistema contencioso administrativo regulado en su
artículo 206.
Se consagró así con rango constitucional la
existencia de una jurisdicción especial: la Contencioso Administrativa,
integrada por Tribunales con competencia suficiente para controlar la actividad
de la Administración Pública. La referida norma constitucional delimitó, por
una parte, el objeto del control de la jurisdicción contencioso administrativa
al incluir dentro del mismo a los actos administrativos, las situaciones
administrativas, la actividad ilícita o ilegal de la administración; y, por
otra parte, las consecuencias de dicho control al prever que los tribunales de
la jurisdicción contencioso administrativa podrán declarar la nulidad del acto
contrario a derecho, condenar al pago de sumas de dinero o a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, y
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
Paralelamente, la Constitución de 1961 consagró
también en forma novedosa, en su artículo 68, el derecho de acceso a los
órganos de justicia, mejor conocido como el derecho a la tutela judicial
efectiva, al establecer que todos pueden utilizar los órganos de la
administración de justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los
términos y condiciones establecidos por la ley, la cual fijará normas que
aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios
suficientes. La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del
proceso».
Bajo el objetivo de garantizar ese derecho a la
tutela judicial efectiva, la Constitución de 1961 dejó en manos del legislador
ordinario la determinación de los órganos jurisdiccionales que habrían de
integrar la jurisdicción contenciosa administrativa junto con la Sala
correspondiente del Máximo Tribunal. Y de igual manera ocurre en la
constitución de 1999, contemplado en el artículo 259.
Vale indicar, que la Constitución de 1999, siguiendo
la tendencia marcada por la Constitución de 1961, la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
ratificó la existencia en Venezuela de una jurisdicción contenciosa administrativa
dirigida a garantizar el apego al Derecho, de la conducta administrativa. De
esta forma, en términos casi idénticos a los previstos en el régimen
constitucional del 61, el artículo 259 de la Constitución establece:
«La jurisdicción contencioso administrativa
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la administración; conocer de reclamos por la prestación de
servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa».
Pero, a la par que ratificó el rango constitucional
de la jurisdicción contencioso administrativa, la Constitución de 1999 consagró
en términos expresos, claros y precisos el derecho a la tutela judicial
efectiva al señalar en su artículo 26 que « Toda persona tiene derecho de
acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus
derechos e intereses, incluso los colectivos difusos, a la tutela efectiva de
los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. El Estado
garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente,
autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles».
En ese sentido, bajo la idea de asegurar la
prestación de una justicia efectiva a los ciudadanos en obsequio de su derecho
a la tutela judicial, la Constitución complementó dicha norma con otras que
tienen por fin, entre otros aspectos, garantizar el derecho a la defensa y el
debido proceso de las partes en juicio (Art. 49) o fomentar la
descentralización del poder judicial para hacerlo más accesible al colectivo
(Art. 269).
Con orientación similar, el artículo 257 consagra al
proceso como un instrumento fundamental para la realización de justicia, la
cual no podrá ser sacrificada por la omisión de formalismos no esenciales o
inútiles.
b.- Evolución legal: El desarrollo legislativo de la
jurisdicción contencioso administrativa, lo observamos a partir de 1977, cuando
se dictó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que constituye uno de
los avances más importantes en el logro de una justicia accesible, cercana a
los particulares. En efecto, frente a la estructura organizativa imperante
antes de la entrada en vigencia de la ley, caracterizada por la concentración y
centralización del ejercicio de la jurisdicción contencioso administrativa en
un solo órgano (Sala Político Administrativa), la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia desconcentró las competencias atribuidas a la referida
Sala, creando dos nuevas clases de tribunales contencioso administrativos
generales, a saber: la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y los
Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo.
Pero no sólo se caracterizó la Ley Orgánica de la
Corte por establecer la estructura, organización y funcionamiento de la
jurisdicción contencioso administrativa. También, se consagró en la misma los
procedimientos a seguir para el control judicial de los actos administrativos
generales o individuales dictados por la Administración, el procedimiento
dirigido a lograr el resarcimiento de los daños causados por su actuación
material, y, en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva, se le
confirieron al juez poderes cautelares suficientes para restablecer las
situaciones jurídicas infringidas, poderes estos que no se limitaron a la sola
suspensión de los efectos del acto sino que, dada la remisión expresa que la
Ley hace a la aplicación supletoria de las disposiciones del Código de
Procedimiento Civil, se extendieron a las medidas cautelares nominadas e
innominadas previstas en los artículos 585 y 588 ejusdem.
No obstante, pudiera decirse que el gran auge del
proceso contencioso administrativo se desencadenó a partir de 1982,
específicamente, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que reguló la materia relativa al acto
administrativo; la teoría del procedimiento administrativo; el régimen de
impugnación y revisión de las decisiones de la Administración, sus efectos y
consecuencias, llenándose así con ella, el gran vacío de regulación legal
existente hasta ese momento en la materia.
Igualmente vale señalar, que en el año 2004 la
Asamblea Nacional sancionó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
derogando la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En dicha nueva ley,
el legislador estableció los procedimientos generales del contencioso
administrativo; y después en el 2010, dicha ley fue reformada y el legislador
estableció los procedimientos especiales (recurso de habeas data, revisión
constitucional y el contencioso electoral) que actualmente rigen en la
jurisdicción contencioso administrativa.
Actualmente, es la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de 2010, que regula los procedimientos,
organización, funcionamiento y competencias de los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa.
2. Fuentes Normativas del Contencioso
Administrativo:
2.1.
En primer lugar, la Constitución es
fuente del contencioso administrativo: La Constitución es la norma suprema y el
fundamento del ordenamiento jurídico; así lo reconoce el artículo 5 que, como
consecuencia, proclama que todas las personas y los órganos que ejercen el
poder público están sujetos a ella. Entre sus fuentes normativas podemos
señalar los siguientes artículos:
a.-
Objeto del contencioso administrativo (259).
b.-
Formaciones específicas del Tribunal Supremo de Justicia a las que
correspondería conocer del contencioso administrativo (262 y 266).
c.-
En materia de procedimiento, la Constitución no refiere ninguna particularidad
dirigida al contencioso administrativo, siéndole aplicables las regulaciones
generales contenidas en los artículos 2, 26, 49 y 257.
d.-
La Constitución establece como materia
de la competencia del poder nacional la organización, administración nacional de la justicia y la legislación sobre derechos y garantías,
sobre procedimientos, sobre expropiación, sobre la organización y
funcionamiento de los poderes públicos en Venezuela (156, núm. 31 y 32; y 203).
2.2.
En segundo lugar, la ley es fuente
principal del derecho contencioso administrativo; pues la regulación de los
derechos y garantías constitucionales en general es materia reservada a la ley, como lo es en particular la
regulación de los procesos; en ese sentido, indicamos algunas de las leyes que
lo rigen en Venezuela: Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, Código de Procedimiento Civil, Código Orgánico Tributario, Ley
Orgánica de Procesos Electorales, Ley de
Arrendamientos Inmobiliarios, Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública
o Social, Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, Ley del Estatuto sobre la
Función Pública, Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, Ley Orgánica de Ordenación Urbanística,
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, Ley Orgánica del Poder Electoral, Ley Orgánica del
Poder Público Municipal.
2.3.
En tercer lugar, la jurisprudencia
es una fuente esencial del derecho contencioso administrativo: La
jurisprudencia es la doctrina que
deriva de un conjunto de sentencias dictadas durante un período de tiempo, bien sea en una materia
determinada, en una rama del derecho, o bien en derecho.
Para que pueda afirmarse la existencia de jurisprudencia,
es necesario partir de la base de que se han dictado sentencias, particularmente
en el marco de la jurisdicción contenciosa –por oposición a la
jurisdicción graciosa-, y que esas sentencias son conocidas y difundidas.
Además, las sentencias deben estar motivadas, pues sólo la
motivación de la sentencia permite conocer el fundamento de hecho y de derecho
del dispositivo y, por ende, la interpretación que ha hecho el juez de
la norma aplicada al caso concreto.
De lo anterior aparece el mecanismo de la jurisprudencia:
el juez resuelve un caso concreto, para lo que requiere derivar de la norma
general su sentido, a fin de calificar los hechos que se le presentan y
establecer la consecuencia jurídica. La sentencia (dispositivo) es particular y
de efecto relativo, pero su motivación establece, por lo menos, una norma de
interpretación, si no la norma misma. Se convertirá en jurisprudencia, si la
misma norma se aplica a casos similares.
Por último, en cuanto a estas consideraciones generales relativas
a la jurisprudencia, la norma no escrita que deriva de la misma,
ocupa en el ordenamiento jurídico el mismo rango que el acto interpretado. A su
vez, la jurisprudencia tendrá mayor o menor fuerza según derive de
litigios que tengan por objeto el derecho objetivo, situaciones jurídicas
objetivas o situaciones jurídicas subjetivas.
3. Características de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en Venezuela: El proceso de configuración de
esta jurisdicción especial culmina en la Constitución de 1961 (contenido
ratificado en la de 1999), y del texto constitucional, ahora desarrollado por
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pueden distinguirse
algunas características fundamentales de la misma, que analizaremos a
continuación:
a.
En primer lugar, la Jurisdicción Contencioso Administrativa Venezolana,
constituye una jurisdicción especial. No se trata de una jurisdicción
administrativa en contraposición a la jurisdicción ordinaria civil o mercantil,
sino de una competencia especializada dentro de un único Poder Judicial que
corresponde a ciertos tribunales, a la cual están sometidas ciertas personas de
derecho administrativo y que juzga determinados actos de éstas, o relaciones
jurídicas de derecho administrativo; y esa jurisdicción especial, con
competencia específica, se le atribuye como principio general al Tribunal
Supremo de Justicia y demás tribunales que conforman dicha jurisdicción
contencioso administrativa.
b.
En segundo lugar, la Jurisdicción Contencioso Administrativa Venezolana,
ejerce el control de las Administración Pública. Aparte de tratarse de una
jurisdicción especial, la jurisdicción contencioso administrativa tiene por
objeto controlar a la Administración Pública, y en este sentido la noción de
"Administración Pública" puede delimitarse, según los casos, conforme
al artículo 259 de la Constitución, de acuerdo a un criterio material o un
criterio orgánico. De acuerdo al criterio material, cuando la Constitución se
refiere a la "responsabilidad de la Administración" en realidad se
refiere a las consecuencias de una actividad pública administrativa, poniendo
mayor énfasis en la actuación que en la persona actuante. En base al criterio
orgánico por "Administración" a los efectos de la jurisdicción
contencioso-administrativa, ha de entenderse fundamentalmente a las personas
jurídicas estatales actuando o no en ejercicio de una potestad pública. En este
sentido, pueden distinguirse dos tipos de personas estatales: las de derecho
público y las de derecho privado. En cuanto a las de derecho público, estas son
las personas político-territoriales que son la República, los Estados Federados
y las Municipalidades; y las personas de derecho público no territoriales o
establecimientos públicos, es decir, aquellas personas jurídicas creadas por el
Estado mediante ley, para descentralizar determinadas actividades, las cuales
pueden ser de tres categorías fundamentales: los establecimientos públicos
institucionales o institutos autónomos, los establecimientos públicos
corporativos, como las Universidades Nacionales o los Colegios Profesionales, y
los establecimientos públicos asociativos, como el Banco Central de Venezuela.
En cuanto a las personas jurídicas de derecho privado, quedan sometidas a la
jurisdicción contencioso administrativa, aquellas creadas por el Estado para la
realizaci6n de actividades fundamentalmente en el campo económico, es decir,
las empresas del Estado establecidas como sociedades mercantiles con capital
público o mixto, según las reglas del Derecho Privado comercial.
c.
En tercer lugar, la Jurisdicción Contencioso Administrativa Venezolana,
ejerce el control de la actividad de los Órganos que ejercen el Poder Público,
así como de los Entes Público (LOJCA, arts. 7 y 8). Otra de
las características de la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela,
resulta del hecho de que la misma tiene por objeto ejercer el control sobre la
actividad de la Administración Pública. A partir de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia de 1976, la jurisdicción contencioso administrativa se
establece como un fuero general, respecto de casi todas las personas jurídicas
estatales. Por tanto, no solo los juicios de nulidad de actos administrativos
emanados de los entes de derecho público corresponden a esta jurisdicción; sino
que también compete a sus órganos el conocimiento de las demandas por cualquier
causa intentadas no sólo contra los entes públicos, sino también contra las
empresas del Estado.
d.
En cuarto lugar, la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa Venezolana, ejerce el control de la
legalidad y legitimidad de toda la actuación administrativa. El control contencioso
administrativo, puede ser de la legitimidad o de la legalidad de la actuación
de los entes de la Administración. Mediante el control de la legalidad de los
actos administrativos, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa,
mediante su competencia de anulación, pueden anular los actos
administrativos, generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder. Mediante el control de la legitimidad de la actuación de
los órganos de la Administración, los tribunales contencioso
administrativos deben vigilar que dicha actuación no se realice sin título
determinado, es decir, sin poder legítimo fundado en la Ley. El conocimiento de
estas cuestiones da origen a una competencia llamada de plena jurisdicción, la
cual implica la posibilidad no sólo para anular actos administrativos, sino
para declarar a la Administración responsable por daños y perjuicios,
restablecer situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la Administración,
o condenar al pago de sumas de dinero a la Administración.
4. Organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en
Venezuela: La jurisdicción
contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley (CRBV: art. 259).
En Venezuela la jurisdicción contenciosa
administrativa se encuentra estructurada en dos categorías de órganos
jurisdiccionales: (a) los de competencia general, que son competentes para
conocer de los juicios más disímiles; y (b) los de competencia especial, que
conocen de un tipo de asunto determinado.
Así, los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa, se
encuentran organizados en Venezuela de la manera siguiente:
4.1.
Estructura según la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (1976 - 2010):
1. Tribunales Contenciosos Administrativos
Generales
1.1. Tribunal Supremo de Justicia
1.1.1. Sala Político Administrativa
1.1.2. Sala Electoral
1.2. Corte Primera y Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo
1.3. Juzgados Superiores en lo
Contencioso Administrativo Regionales
2. Tribunales Contenciosos Administrativos
Especiales
2.1. Permanentes
2.1.1.
Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario
2.1.2.
Tribunales Superiores Agrarios
2.1.3.
Tribunales Agrarios de Primera Instancia
2.2. Ocasionales
2.2.1.
Juzgados de Municipio
2.2.2.
Juzgados de Primera Instancia Civil
2.2.3.
Tribunales Penales
4.2.
Estructura según la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(2010 - actual):
1. Tribunales Contenciosos Administrativos
Generales
1.1. Tribunal Supremo de Justicia
1.1.1.- Sala Político Administrativa;
1.1.2.- Sala Electoral
1.2. Juzgados Nacionales Contenciosos
Administrativos
1.3. Juzgados Superiores Estadales Contenciosos
Administrativos
1.4. Juzgados de Municipio Contenciosos
Administrativos
2. Tribunales Contenciosos Administrativos
Especiales
2.1. Permanentes
2.1.1.
Tribunales Superiores en lo Contencioso Tributario
2.1.2.
Tribunales Superiores Agrarios
2.2. Ocasionales
2.2.2.
Juzgado de Primera Instancia Civil
2.2.3.
Tribunales Penales
5.
Competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
5.1.
Distribución Interna de Competencias: Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, Titulo III.
Artículo 23. Competencias de la Sala Político
Administrativa. La Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de:
1. Las demandas
que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún
instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación,
en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes
mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de setenta mil
unidades tributarias (70.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a
otro tribunal en razón de su especialidad.
2. Las demandas
que ejerzan la República, los estados, los municipios, o algún instituto
autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la
cual la República, los estados, los municipios o cualquiera de los entes
mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de setenta mil
unidades tributarias (70.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a
otro tribunal en razón de su especialidad.
3. La
abstención o la negativa del Presidente o Presidenta de la República, del
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, de los
Ministros o Ministras, así como de las máximas autoridades de los demás órganos
de rango constitucional, a cumplir los actos a que estén obligados por las
leyes.
4. Las
reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a las altas autoridades antes
enumeradas.
5. Las demandas
de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares
dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente
Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o
Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de
rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.
6. Las demandas
de nulidad que se ejerzan contra un acto administrativo de efectos particulares
y al mismo tiempo el acto normativo sub-legal que le sirve de fundamento, siempre
que el conocimiento de este último corresponda a la Sala Político
Administrativa.
7. Las
controversias administrativas entre la República, los estados, los municipios u
otro ente público, cuando la otra parte sea una de esas mismas entidades, a menos
que se trate de controversias entre municipios de un mismo estado.
8. Las
controversias administrativas entre autoridades de un mismo órgano o ente, o
entre distintos órganos o entes que ejerzan el Poder Público, que se susciten
por el ejercicio de una competencia atribuida por la ley.
9. La apelación
de los juicios de expropiación.
10. Las
demandas que se interpongan con motivo de la adquisición, goce, ejercicio o
pérdida de la nacionalidad o de los derechos que de ella derivan.
11. Las demandas que se ejerzan con ocasión del uso del espectro radioeléctrico.
12. Las
demandas que le atribuyan la Constitución de la República o las leyes
especiales, o que le correspondan conforme a éstas, en su condición de máxima
instancia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
13. Las demás
demandas derivadas de la actividad administrativa desplegada por las altas
autoridades de los órganos que ejercen el Poder Público, no atribuidas a otro
tribunal.
14. Las causas
que se sigan contra los representantes diplomáticos acreditados en la República,
en los casos permitidos por el derecho internacional.
15. Las
apelaciones de las decisiones de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y de las consultas que le correspondan conforme al ordenamiento
jurídico.
16. El
avocamiento, de oficio o a petición de parte, sobre algún asunto que curse en
otro tribunal cuando sea afín con la materia administrativa.
17. Los juicios
en que se tramiten acciones conexas, cuando a la Sala Político Administrativa
le esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas.
18. Del Recurso
Especial de Juridicidad, de conformidad con lo establecido en esta Ley.
19. Los
conflictos de competencia que surjan entre los tribunales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
20. Las
consultas y recursos de regulación de jurisdicción.
21. Los
recursos de interpretación de leyes de contenido administrativo.
22. Los juicios
sobre hechos ocurridos en alta mar, en el espacio aéreo internacional o en
puertos o territorios extranjeros tramitados en la República, cuando su
conocimiento no estuviese atribuido a otro tribunal.
23. Conocer y
decidir las pretensiones, acciones o recursos interpuestos, en el caso de
retiro, permanencia, estabilidad o conceptos derivados de empleo público del
personal con grado de oficiales de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.
24. Las demás
causas previstas en la ley.
Artículo 24. Competencia de los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
1. Las demandas
que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún instituto
autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la
cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados
tengan participación decisiva, si su cuantía excede de treinta mil unidades
tributarias (30.000 U.T.) y no supera setenta mil unidades tributarias (70.000
U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido expresamente a otro tribunal,
en razón de su especialidad.
2. Las demandas
que ejerzan la República, los estados, los municipios, o algún instituto
autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la
cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados
tengan participación decisiva, si su cuantía excede de las treinta mil unidades
tributarias (30.000 U.T.) y no supera setenta mil unidades tributarias (70.000
U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su
especialidad.
3. La
abstención o la negativa de las autoridades distintas a las mencionadas en el
numeral 3 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 4 del artículo 25 de esta
Ley.
4. Las
reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a las autoridades a las que
se refiere el numeral anterior.
5. Las demandas
de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares
dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del
artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo
conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
6. Los juicios
de expropiación intentados por la República, en primera instancia.
7. Las
apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas que les correspondan
conforme al ordenamiento jurídico.
8. Las demandas
derivadas de la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico
desplegada por las autoridades de los órganos que ejercen el Poder Público,
cuyo control no haya sido atribuido a la Sala Político-Administrativa o a los
Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
9. Las demás
causas previstas en la ley.
Los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con sede en la ciudad
de Caracas, conocerán exclusivamente la materia de los supuestos previstos en
los numerales 3, 4 y 5 de este artículo, cuando se trate de autoridad cuya sede
permanente se encuentre en el Área Metropolitana de Caracas.
Artículo 25. Competencia de los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. Los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa
son competentes para conocer de:
1. Las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los
municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra
forma de asociación en la cual la República, los estados, los municipios u
otros de los entes mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía no
excede, de treinta mil unidades tributarias (30.000 U.T.), cuando su conocimiento
no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad.
2. Las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los
municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra
forma de asociación en la cual la República, los estados, los municipios u
otros de los entes mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía no
excede de treinta mil unidades tributarias (30.000 U.T.), cuando su
conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad.
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos
generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales
de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra
las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en
materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la
Ley Orgánica del Trabajo.
4. La abstención o la negativa de las autoridades estadales o
municipales a cumplir los actos a que estén obligadas por las leyes.
5. Las reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a autoridades
estadales o municipales de su jurisdicción.
6. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos
particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la
ley.
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
8. Las demandas derivadas de la actividad administrativa contraria al
ordenamiento jurídico de los órganos del Poder Público estadal, municipal o
local.
9. Las controversias administrativas entre municipios de un mismo estado
por el ejercicio de una competencia directa e inmediata en ejecución de la ley.
10. Las demás causas previstas en la ley.
Artículo 26. Competencia de los Juzgados de
Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Los
Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son
competentes para conocer de:
1. Las demandas
que interpongan los usuarios o usuarias o las organizaciones públicas o
privadas que los representen, por la prestación de servicios públicos.
2. Cualquiera
otra demanda o recurso que le atribuyan las leyes.
5.2.
Delimitación de la competencia: En cuanto a la delimitación de la
competencia, en términos generales, la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa en Venezuela ya no está establecido exclusivamente
por la materia, como sucedía antes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Así, puede decirse que antes de 1976, dicha competencia se establecía
por la naturaleza de los litigios en que intervenía la Administración Pública
y, por supuesto, para determinar esa naturaleza, decían tenerse particularmente
en cuenta las tres nociones que indica el artículo 259 de la Constitución:
actos administrativos, Administración y actividad administrativa. Empleando
estos tres elementos se podía decir entonces que la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa abarcaba el conocimiento de los
litigios en que la Administración era parte, originados ya sea en sus actos
administrativos o en su actividad administrativa.
La Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia de 1976 y ahora la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de 2010, variaron esta definición de la competencia
por la materia, y ahora se define como un fuero de los órganos del Estado. Así,
es competente la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los
juicios de nulidad contra los actos administrativos y de cualquier demanda
contra las personas jurídicas de derecho público estatales y contra las
empresas del Estado. En todo caso, este ámbito de competencia debe precisarse.
En primer lugar implica, como es
obvio, la exclusión de la competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa de las actividades de otros entes jurídicos extraños al Estado
venezolano y a la Administración Pública venezolana. Litigios entre
particulares, por ejemplo, no pueden ser objeto de la jurisdicción contencioso
administrativa, y un conflicto entre partes privadas no puede ser llevado nunca
ante esa jurisdicción, así como tampoco lo puede ser un litigio en el cual
interviene un Estado extranjero y un particular. En definitiva, para que
intervenga la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que en el
conflicto incida una actividad realizada por una persona jurídica estatal.
En segundo lugar, el principio
también implica la exclusión de toda competencia de esta jurisdicción en
relación a los actos legislativos, judiciales y de gobierno. Esto no implica,
por supuesto, que los actos administrativos de las Cámaras Legislativas y de
los Tribunales no sean recurribles ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Un acto de política interna de la Asamblea Nacional, o un acto
de ésta relativo al Estatuto del Personal de sus funcionarios permanentes, son
actos administrativos recurribles ante la jurisdicción contencioso
administrativa, a pesar de que emanen de un órgano legislativo, el cual, en este
caso, actúa en ejercicio de una función administrativa. Por ello, al señalar
que quedan excluidos los actos legislativos, en realidad nos referimos a los
actos cumplidos en ejercicio de la función legislativa o de gobierno; pero los
actos que se cumplen por dichos órganos legislativos en ejercicio de la función
administrativa, si son actos susceptibles de ser recurridos ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Este mismo razonamiento se aplica
respecto de los actos administrativos del Poder Judicial.
En cuanto a los actos de gobierno,
es decir, aquellas actividades del Poder Ejecutivo cumplidas en ejercicio
directo de la Constitución, quedan también excluidas de la jurisdicción
contencioso administrativa, pues caen bajo el ámbito de la jurisdicción
constitucional.
6.
Poderes del Juez Contencioso Administrativo:
6.1. Poderes en la iniciación del
proceso contencioso administrativo:
a) La solicitud de los antecedentes
administrativos para la admisibilidad del recurso.
Es una carga procesal de la
Administración en el sentido de que su no remisión apareja una presunción
desfavorable respecto de los vicios denunciados.
b) Pronunciamiento sobre la
admisibilidad o no del recurso. Puede rechazar el Juez in limine litis y aun de
oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 35,
LOJCA. Es un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso
administrativa y por tanto debe estar motivado.
c) Potestad cautelar:
c.1) Suspensión de los efectos del acto
administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y
en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la
oposición sino la apelación, es decir que no se da oportunidad de
contradictorio en la instancia.
c.2) Discrecionalidad para exigir y
fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la
suspensión de efectos.
c.3) Revocatoria de la medida de
suspensión por falta de impulso procesal.
6.2. Poderes en la sustanciación del
proceso contencioso administrativo:
a) Determinar el procedimiento
aplicable. Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno existente en la
ley que resulte más compatible, no a la facultad de inventar o crear uno.
b) Resolver en un momento dado, acerca
de las personas que pueden convocar al proceso. Si se publica o no el cartel en
el acto particular no así en el general en el que la norma lo impone. Hoy sin
embargo, tal publicación resulta casi obligatoria, sobre todo en los procesos
sobre actos de índole jurisdiccional, pues siempre habrá más de un afectado y
en el otro tipo de actos, en salvaguarda de los interesados.
c) También le corresponde la
apreciación de si se notifica o no al PGR, es decir si la naturaleza del acto
lo justifica, y en el caso de los actos particulares si notifica o no a la
Administración, esto aun cuando no se prevé expresamente viene siendo suplido
por la solicitud de antecedentes, insuficiente e inadecuado en un proceso de
naturaleza subjetiva al que supuestamente se tiende.
d) Las potestades probatorias del juez:
d.1) La admisibilidad de las pruebas,
que no es sin embargo, vinculante para el juez del mérito. Asimismo rige el
principio de la libre admisión y la negativa sólo en base a su impertinencia o
ilegalidad.
d.2) Puede solicitar declaraciones, por
escrito y sin juramento, a las autoridades y representantes legales de la
República, esto se corresponde más con una prerrogativa de la Administración.
d.3) Puede declarar terminado el lapso
de evacuación por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin
tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso.
d.4) Puede prorrogar el lapso de
evacuación de pruebas.
d.5) Puede solicitar informes y evacuar
las pruebas que juzgue convenientes.
e) Puede reducir los plazos si así lo
exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite. La calificación de la
urgencia del caso es potestad discrecional del juez si estima además del
supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u
órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho que notoriamente afecta
intereses generales o de la colectividad o que del transcurso del tiempo pueda
desprenderse que una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse
los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación.
f) Declarar el asunto de mero derecho,
es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto
legal o de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre
cuya validez no haya discusión, caso en el cual dictará sentencia sin relación
ni informes.
6.3. Poderes en la decisión del proceso
contencioso administrativo (sentencia):
a) Puede decidir antes de la definitiva
alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá
una articulación probatoria conforme al 607 CPC.
b) Puede decidir con las solas pruebas
producidas por el actor. Inaceptable en un contencioso subjetivo.
c) Puede reservarse algunos asuntos
para mejor proveer.
d) Puede ejercer las siguientes
potestades sancionatorias:
d.1) Declarar desistido el recurso y
ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de
emplazamiento.
d.2) Declarar de oficio la perención de
la causa que haya estado paralizada por más de 1 año.
d.3) Respecto de las potestades de
control de la legalidad del acto:
·
Seguir conociendo de la causa perimida o la apelación desistida si la
misma viola el orden público.
·
Control difuso de la constitucionalidad (art. 20 del CPC y con rango
Constitucional: art. 334 CN). Cabe observar que en el Contencioso, por vía de
jurisprudencia se ha admitido la facultad del Juez, con base el mismo artículo
20 del CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos normativos de la
Administración contrarios a la ley.
·
Consecuencia del carácter objetivo del recurso, la ley ha determinado
que la declaratoria de contrariedad a derecho que hace el juez contencioso
administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del
vicio (nulidad absoluta o relativa).
·
En el recurso sólo cuando procede la nulidad caben las otras
pretensiones de condena. Estas pretensiones –poderes del juez- de condena son:
i.
Condenar al pago de sumas de dinero (órdenes de dar) prestaciones
dinerarias debidas en virtud de un contrato o relación de servicio público.
ii.
Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la
Administración.
iii.
Restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, mediante: -
Ordenes de hacer frente a abstenciones o negativas; - Prohibiciones a la
Administración; - Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de realizar o continuar
realizando una conducta o actividad ilegal o lesiva; Ordenes de deshacer, v.g.
demoliciones.
6.4. Poderes del Juez en la ejecución
de la sentencia del proceso contencioso administrativo:
a) Su fundamento es constitucional,
deriva también de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio
de responsabilidad del Estado.
b) La ejecución efectiva de los fallos
deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez contencioso, sino de la
autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama
del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a
controlar.
c) Los límites a la ejecución de los
fallos se hallan no sólo en la dificultad de coaccionar a una Administración
renuente, sino en materia dineraria en dos principios, uno de índole igualmente
constitucional y otro de rango legal: Estos límites son:
c.1) El principio de legalidad
presupuestaria; y
c.2) El principio de la inembargabilidad
de los bienes públicos.
d) En los artículos 109 - 110 de la
LOJCA está determinado el procedimiento de ejecución de la sentencia:
·
Se otorga un plazo prudencial a la Administración para que cumpla
voluntariamente, por lo general 10 días hábiles.
·
Si no se cumple, se ordena la ejecución forzosa, permitiéndose aún a la
Administración indicar la forma en que cumplirá el fallo.
·
Se le concede una oportunidad a la parte actora para oponerse a la
propuesta de cumplimiento formulada o para aceptarla. Si es rechazada se
concederá nuevo plazo para modificar la propuesta original.
·
Si la propuesta no es presentada dentro del lapso o si es rechaza por la
actora otra vez, la Administración deberá incluir en la Ley de Presupuesto del
ejercicio fiscal siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la
que ha sido condenada. De no cumplir con tal orden se procederá a ejecutar el
fallo forzosamente, aun en contra de los bienes del ente público.
7.
Efectos de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia sobre las
competencias de los Tribunales que ejercen la Jurisdicción Contencioso
Administrativa: La
necesidad de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva en cada uno de
estos ámbitos (acceso a la justicia, derecho a la defensa y efectividad de la
sentencia) ha impuesto la revisión de muchos aspectos del contencioso
administrativo a fin de que se convierta en un medio efectivo de protección de
los derechos particulares.
Esa revisión se ha verificado en ámbitos
variados tales como el régimen de competencias, la legitimación exigida para
recurrir, el agotamiento de la vía administrativa, las medidas cautelares y la
ejecución del fallo, en los que la labor de la jurisprudencia, adecuando el
contencioso administrativo a las nuevas orientaciones constitucionales que
imponen la tutela plena y efectiva de los derechos e intereses de los
particulares, ha jugado un papel sumamente relevante. En ese sentido, haremos
referencia a las innovaciones aportadas por la jurisprudencia en cada uno de
estos aspectos:
7.1. Régimen de Competencias: El derecho a la tutela judicial
efectiva, en cuanto derecho fundamental, presupone el fácil acceso a los
órganos judiciales y la determinación, en forma sencilla para el particular,
del tribunal competente. Y es que en la medida en que se dificulte el acceso a
la justicia y la determinación del órgano judicial al que debe acudirse, no
podrá invocarse en la práctica, por más que ésta se consagre constitucionalmente
la existencia de una tutela judicial efectiva como corresponde en todo Estado
de Derecho y de Justicia.
Bajo esta orientación la jurisprudencia
de los tribunales contenciosos administrativos introdujo importantes
modificaciones al régimen competencial tradicionalmente previsto en la LOCSJ
con el fin de garantizar una justicia accesible a los particulares. Entre las
que puede señalarse:
A. La sentencia dictada por la Sala Constitucional en
fecha 14 de marzo de 2000 (Caso Elecentro y Cadela) mediante la cual se
desaplicó el último aparte del artículo 185 de la LOCSJ que preveía el
conocimiento en única instancia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo: La Sala, luego de analizar el derecho a la defensa y el derecho
a recurrir del fallo como parte integrante del derecho a la justicia y de
reconocer que éstos podían ser limitados por la Constitución y la Ley como lo
hacía el último aparte del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte,
consideró sin embargo, sobre la base de la preeminencia de los derechos humanos
consagrados en los tratados internacionales suscritos y ratificados por
Venezuela, que dicha norma atentaba contra tales derechos.
De esta forma la Sala, bajo el argumento
de que los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por
Venezuela tienen rango constitucional y prevalecen en el orden interno en la
medida que sus normas resulten más favorables a las establecidas en la
Constitución y la Ley (Art. 23 de la Constitución) determinó que la previsión
contenida en los numerales 1 y 2.h del artículo 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos consagraba el derecho del particular a recurrir del
fallo dictado en su contra en términos más favorables que los previstos en el
artículo 49 numeral 1 de la Constitución que en criterio de la Sala limitaba el
ejercicio de dicho derecho al ámbito penal. En ese orden de ideas la Sala
aplicó en forma inmediata la referida disposición y por vía del control difuso
previsto en el artículo 334 de la Constitución decidió dejar sin aplicación el
último aparte del artículo 185 de la LOCSJ estableciendo que en ese caso deberá
conferirse al particular el derecho a recurrir por ante la Sala Político
Administrativa en el término de cinco (5) días de despacho el fallo dictado por
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
B. Las sentencias dictadas por la Sala Político
Administrativa en materia de competencia sobre contratos administrativos en las
que a fin de garantizar el acceso de los particulares a los órganos de justicia
y en ejecución de la cláusula sobre descentralización judicial prevista en el
artículo 269 de la Constitución/ se reconoció la competencia en esa materia de
los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Tal es el caso de la decisión dictada
por la Sala Político Administrativa en fecha 15 de mayo de 2001 (Caso:
Ingeniería Geipe) en la que se señaló que la competencia de la Sala para
conocer de las acciones que se propongan con ocasión de la interpretación,
cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos
administrativos «involucra necesariamente la participación de la Repúblicas
los Estados y Municipios». Si el contrato es suscrito por una persona
jurídica distinta a las mencionadas, la controversia escapará del ámbito
competencial de la Sala y corresponderá a los Juzgados Superiores Contencioso
Administrativos.
La Sala Político Administrativa
fundamento este criterio en la disposición constitucional que consagra la
descentralización judicial (artículo 269) destacando «la conveniencia de que
la causa en primera instancia se eleve al conocimiento de un juez que desempeñe
su función en la región vinculada al lugar de celebración del contrato
administrativo o de su ejecución» (sentencia del 11 de diciembre de 2001,
Caso: Instituto Municipal Aseo Urbano de Maracaibo). Y es que, en opinión de la
Sala, el conocimiento de tales controversias por los Juzgados Superiores
Contencioso Administrativos se justifica «en la cercanía [que éstos tienen]
con el acontecer local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos
inciden directamente tales actos» (corchetes nuestros) y en el vasto
desarrollo que ha tenido la jurisdicción contencioso administrativa y la
experiencia ganada con el funcionamiento de los juzgados contenciosos
regionales, lo que permite sostener que «no existen ya fundamentos válidos
para que los jueces revisores de la legalidad de actos unilaterales emanados de
personas político territoriales distintas de la República, no conozcan también
de aquellos actos de naturaleza bilateral que emanan de esos mismos entes (...)»
(sentencia del 5 de marzo de 2002, Caso: Otilia Josefina Gallardo).
C. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
siguiendo un criterio similar, regido por la interpretación del derecho al juez
natural como derecho inherente a la tutela judicial efectiva, modificó su
competencia en materia contencioso funcionarial concretamente, en cuanto a las
querellas ejercidas por docentes universitarios: en primer lugar, recuperando
para la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de tales
acciones que le había arrebatado la jurisdicción laboral, destacándose en su
caso, la relación de empleo público que caracteriza la naturaleza de los
servicios prestados por estos servidores a los fines del establecimiento del
régimen competencial para los procedimientos que generen sus reclamos,
entendiendo que la remisión que establece la Ley Orgánica de Educación a la Ley
Orgánica del Trabajo para regir lo relativo a «las relaciones de trabajo de
los profesionales docentes, independientemente de la forma de ingreso de los
mismos», alcanza solo lo atinente a las normas sustantivas destinadas a
establecer el objeto de sus reclamos, pero no así los procedimientos que éstos
provoquen, en los cuales, la naturaleza pública de la relación funcionarial,
sigue siendo el signo distintivo para atraer tales asuntos al contencioso
administrativo; y, en segundo lugar, reordenando el conocimiento de estos
asuntos, trasladando la competencia del Tribunal de la Carrera Administrativa
(con competencia nacional) a los Juzgados Superiores Contenciosos
Administrativos, determinando al respecto que «cuando la pretensión deducida
sea de amparo constitucional, de nulidad de actos administrativos, dictados por
las autoridades de la Universidades Nacionales, de las Universidades
Experimentales o de los Institutos o Colegios Universitarios, o surja con
ocasión de la relación funcionarial que vincula a los docentes con estas
instituciones, serán competentes en primer a instancia, los Juzgados Superiores
de lo Contencioso Administrativo de cada una de las Regiones, a los fines de
garantizar el acceso a la justicia preconizada por la Constitución de la
República» (sentencia No 2353, del 28 de septiembre de 2001.
Caso: Carlos Alberto Gazui Rojas vs el Jefe de la Zona Educativa del Estado
Yaracuy y el Jefe de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, Exp. No
01-25555; y sentencia No 1820, del 12 de julio de 2002. Caso: Rosa
Consuelo Tarazona vs Directora General de Institutos y Colegios Universitarios
del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Exp. (02-27607).
D. Particular interés revisten las decisiones que
sobre el conocimiento de actos administrativos emanados de las Inspectorías del
Trabajo, han dictado las Salas de Casación Social ( No 39 de fecha 5
de febrero de 2002)/ Política Administrativa ( No 147 de fecha 29 de
enero de 2002) y Constitucional ( No 1318 de fecha 2 de agosto de
2001 y de fecha 20 de noviembre de 2002) del Tribunal Supremo de Justicia/ lo
que provocó que esta última Sala, ejerciendo la potestad de revisión
extraordinaria que le atribuye el artículo 336, numeral 10, de la Constitución
de 1999, «en su condición de custodia de la uniforme interpretación y
aplicación constitucional», señalara lo siguiente:
«La competencia de los órganos
jurisdiccionales ... debe estar siempre atribuida por norma legal expresa, y de
allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas
fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo
nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades
nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de
inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la
Sala Político Administrativa de este Tribunal de Justicia», (Caso Ricardo BaroniUzcátegui, con
ponencia del Magistrado Pedro Rondón Haaz).
La Sala Constitucional en la decisión
antes transcrita, además de ratificar el criterio según el cual la jurisdicción
competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos
administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier
otra pretensión distinta a las constitucionales que se fundamenten en las
actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso
administrativa, formula una distinción competencial por grados muy interesante
dependiendo del tipo de pretensión que contra dichos actos se formule:
tratándose de acciones de nulidad, el conocimiento lo tendrá la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo en primera instancia, y en segunda instancia,
cuando ésta proceda, la Sala Político Administrativa, tal como ya se expresó;
pero, cuando se trate del supuesto de demandas de amparo constitucional
autónomas contra actos, acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo «conocerán
los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al
derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo», ello en virtud de que -para la Sala
Constitucional- en este segundo caso no se trata de «pretensiones propias
del orden contencioso administrativo, sino de la especial tutela de amparo que
corresponde a la jurisdicción constitucional». Tal apreciación bifrontal
perturba la tradicional conceptualización que del principio de la unidad de la
jurisdicción debe tener el intérprete de las normas adjetivas, en virtud del
cual, la jurisprudencia ha venido tejiendo la matriz de que el juez que decida
lo sustancialmente fundamental, debe entrar a decidir las acciones
extraordinarias, reflejo del artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre
Derechos y Garantías Constitucionales. La armonización de tales conceptos con
lo ya decidido, estamos seguros, será tema a afinar por la Sala Constitucional
y la jurisdicción contenciosa administrativa.
E. En relación al régimen adjetivo aplicable a los
funcionarios públicos excluidos de la aplicación de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, la cual, en el Parágrafo Único de su Art. 1, amplió
expresamente el elenco de estos funcionarios, la Sala Política Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, ha venido desarrollando unas líneas
jurisprudenciales claras y consecuentes con los criterios que la extinta Corte
Suprema de Justicia estableció para los supuestos funcionariales excluidos del
antiguo régimen de la Ley de Carrera Administrativa. Así, en Sentencia
publicada en fecha 25 de septiembre de 2002 (No 01171, Exp.
2002-0592, Caso Piedad Guillen Verdugo de Arcay vs. Ministerio de Relaciones
Exteriores) se señaló que, en relación con las acciones intentadas por el
personal adscrito al Servicio Exterior en contra de la República, de contenido
funcionarial, solo le corresponde conocer a la Sala Político Administrativa de
aquellas causas planteadas por el personal Diplomático de Carrera cuya
clasificación se encuentra expresamente prevista en el artículo 25 de la Ley
del Servicio Exterior, quedando el resto de los funcionarios del Servicio
Exterior sujetos a la aplicación de la Ley Orgánica del Servicio Exterior -en
lo sustantivo- y a la Ley del Estatuto de la Función Pública -en lo adjetivo- «en
todo lo relativo a las acciones y recursos que puedan ejercer contra los actos
u omisiones emanadas del Ministro de Relaciones Exteriores, siendo competentes
en primera instancia, los Juzgados Superiores de lo Contenciosos
Administrativo, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria
Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en segunda instancia la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo».
En similar línea argumental, la Sala Político
Administrativa, consideró que el tribunal competente para conocer de las
nulidades de actos solicitadas por funcionarios administrativos dependientes de
la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, debía ser el Tribunal de la Carrera
Administrativa, en virtud de la eminente relación de empleo público subyacente,
y evidenciando la eliminación que de dicho tribunal provocó la entrada en
vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, adaptó tales criterios a
la nueva realidad judicial, señalando que los competentes para conocer de tales
acciones eran los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos (sentencia No
01107, publicada en fecha 14 de agosto de 2002, Exp. No 2002-0471,
Caso: Yelitza Gámez Rodríguez Vs. Dirección Ejecutiva de la Magistratura).
Igual tratamiento aplicó con
anterioridad la Sala Político Administrativa al caso de un funcionario judicial
que intentó Amparo con Nulidad en contra de una Resolución dictada por un
Tribunal (sentencia No 00356, publicada en fecha 26 de febrero de
2002, Exp. 1113, Caso: Leída Josefina Meló Díaz vs. Tribunal Séptimo de lo
Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del área metropolitana de
Caracas). En este supuesto, la Sala si bien consideró que el régimen aplicable
a un funcionario judicial no es otro que el previsto en el Estatuto del
Personal Judicial del 29 de marzo de 1990 (publicado en Gaceta Oficial No
34.439), estimó que tratándose el caso de una acción dirigida en contra de un
acto de evidente naturaleza administrativa dictado por un juez en ejercicio de
sus funciones, «Actos estos que según viene confirmando la doctrina y la
jurisprudencia no son de naturaleza disciplinaria ni tampoco jurisdiccional»,
son impugnables ante los tribunales contenciosos administrativos, indistintamente
que se aleguen vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad. Y en virtud de que
el acto objeto de la acción, era una remoción que afectó la situación
funcionarial de un empleado público al servicio del Poder Judicial, y que aun
cuando estos funcionarios estén regidos por un estatuto propio, se trata de
relaciones funcionariales a las que resulta perfectamente aplicable el
procedimiento previsto en la Ley de la Carrera Administrativa, siendo los
competentes para conocer de estas causas el Tribunal de la Carrera
Administrativa. Con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, los anteriores criterios son razón suficiente para considerar
competentes en esta misma materia a los Juzgados Superiores Contenciosos
Administrativos de la Circunscripción Judicial en donde se dicte el acto cuya
nulidad se demande y que afecte la esfera de derechos subjetivos de un
funcionario judicial.
7.2. Legitimación para recurrir: Otro de los ámbitos del contencioso administrativo
en el que el derecho a la tutela judicial efectiva ha tenido una gran
influencia ha sido en el de la legitimación exigida para recurrir del acto
administrativo viciado de nulidad, la cual ha sido flexibilizada por la
jurisprudencia a objeto de facilitar el acceso a la justicia de las personas
afectadas por la ilegal actuación administrativa.
A. En ese sentido, la Sala Político Administrativa, en
sentencia de fecha 13 de abril de 2000 (Caso: Banco Fivenez) destacó la
necesidad de reinterpretar con base al nuevo ordenamiento constitucional las
condiciones de la legitimación activa exigidas por la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, señalando que ésta debía ser entendida ahora en sentido
amplio. Concretamente, la Sala consideró que la consagración constitucional del
derecho a la tutela judicial efectiva, que garantiza el acceso de los
particulares a los órganos de justicia en defensa de sus intereses, incluso los
colectivos y difusos, imponía la revisión del interés calificado (i.e.
personal, legítimo y directo) exigido legalmente para recurrir, pues resultaría
contrario a la Constitución exigir una relación directa entre el acto impugnado
y el sujeto que lo impugna. Así, se dispuso:
«El criterio con el cual el juez debe
analizar el interés del recurrente debe ser amplio, favorable al derecho
constitucional al acceso a la justicia, a los fines de evitar que en
situaciones dudosas se cierre el acceso al particular a la revisión
jurisdiccional del acto cuestionado. Este ha de ser el sentido en que se
oriente la jurisprudencia contencioso administrativa en relación al problema de
la legitimación activa, interpretando el concepto de interés legítimo con
criterio más bien amplio y progresivo y no restrictivo. Lo antes expresado se
halla reforzado en las disposiciones de la Constitución de 1999, la cual ha
supuesto un importante avance en nuestro ordenamiento jurídico en cuanto al
tema de la legitimación para recurrir. En erecto, el artículo 26 de la
Constitución de 1999 en su primer párrafo señala (...).
Se aprecia, pues, que los criterios de
legitimación fijados en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no son
coincidentes con los de la nueva Constitución: la legitimación prevista en la
citada Ley es más restringida que la de la Constitución de 1999. El concepto de
“interés” es obviamente más amplio que el de “interés personal, legítimo y
directo”. De allí que considera esta Sala que, a partir de la entrada en vigor
de la Constitución de 1999,
ha quedado tácitamente derogado el criterio legitimador
exigido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pues dicho criterio
resulta incompatible con los principios que establece la nueva Constitución
(Disposición Derogatoria Única de la Constitución de 1999), al menos en lo que
respecta a la exigencia de que el interés legitimador sea personal y directo».
De esta forma, si por virtud de la
impugnación del acto el particular puede verse beneficiado en alguna forma, aun
cuando no exista una relación directa entre los efectos de dicho acto y el
impugnante, debe admitirse -señala la sentencia- «que éste es titular de un
“interés indirecto”, lo cual lo legitima para ejercer el recurso contencioso
administrativo». Y es que en opinión de la Sala, expuesta más recientemente
en decisión de fecha 9 de octubre de 2002 (Caso: Aventis Pharma, S.A.) que
ratifica decisión del 11 de mayo de 2000 (Caso: Agremiados del Colegio de
Nutricionistas y Dietistas de Venezuela), el interés legítimo de los
accionantes para recurrir del acto ilegal deviene de la especial situación de
hecho en la que éstos se encuentran frente al mismo, pudiendo obtener alguna
ventaja o beneficio con su impugnación, con independencia de que resulten o no
afectados directamente por sus efectos.
Esta conclusión se deriva, en criterio
de la Sala «de la interpretación del nuevo texto constitucional, cuando
establece en sus artículos 25, 26 y 259, una clara voluntad del constituyente
hacia el respeto absoluto del ordenamiento jurídico existente por parte de la
Administración Pública, so pena de que sus actos puedan ser revocados, bien por
la propia Administración en ejercicio de su facultad de autotutela o porque así
lo dispongan las autoridades judiciales competentes, mediante el ejercicio de
acciones judiciales provistas por el propio ordenamiento jurídico como
instrumentos de colaboración ciudadana para el resguardo y vigilancia de la
juridicidad y el logro de la justicia. Por tanto, cuando la Administración
actúe al mar gen de la ley, en detrimento de intereses indirectos y distintos a
los derechos subjetivos de los destinatarios expresos de su actuación, quedan
habilitados quienes ostenten esta condición dada por este específico interés,
para recurrir de los actos administrativos de efectos particulares.
No podrá exigirse entonces la presencia
de un interés o relación directa entre quien impugna el acto y los efectos que
del mismo se derivan. Bastará ahora, conforme a esta novedosa interpretación
jurisprudencial, acorde con la vigencia del derecho a la tutela judicial
efectiva, que el impugnante demuestre la existencia de un interés legítimo en
obtener un beneficio o evitar un perjuicio con la impugnación del acto de que
se trate, aun cuando éste sea indirecto, para que se le considere
suficientemente legitimado para recurrir del acto en nulidad.
B. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
en Sentencia del 9 de octubre de 2000 (No 1311-2000/ Caso Ciruley
González Valero y otros vs Juzgado Superior 2do. Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Capital), en un supuesto donde unos arrendatarios
aducían haber sido afectados de manera directa por una sentencia que no pudo
ser objeto de apelación por no ser conocida por ellos sino hasta el momento de
la ejecución, a pesar de que los recurrentes habían cumplido rigurosamente con
los requisitos legales previstos para el emplazamiento, consideró importante
determinar si la publicación establecida en el artículo 125 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia garantiza suficientemente el derecho a la
defensa y a la tutela judicial efectiva de quienes estuviesen pasivamente
legitimados para comparecer como interesados en juicio. En tal sentido señaló
lo siguiente:
«...observa esta Corte que el referido artículo 125
eiusdem, parte de una posición ciertamente restrictiva en relación con el
acceso al proceso de quienes no se constituyen como el actor o la
Administración demandada/ por cuanto sólo prevé el emplazamiento a través de la
publicación en uno de los periódicos de mayor circulación de la ciudad de
Caracas, para que los interesados concurran a darse por citados dentro de las
diez (10) audiencias siguientes a la fecha de publicación de aquél». (...) «no
cabe considerar inconstitucional y, por tanto, desaplicar la disposición
contenida en el artículo 125 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia por la
entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
puesto que la vigencia de la norma puede ser mantenida sí su interpretación es
enmarcada dentro de las nuevas exigencias constitucionales».
De ahí que, reinterpretando la norma, la
Corte Primera consideró que el artículo 125 debe ser entendido de forma tal que
no se excluya el emplazamiento individual de las personas pasivamente
legitimadas sí ello resulta factible porque pudieran ser conocidas o
identificables a partir de los datos que se dedujeran del escrito de
interposición de la demanda y sobre todo del expediente, por cuanto en estos
casos se ocasiona indefensión a las personas que, pudiendo serlo, no fueran
emplazadas personalmente en la forma prevista por el Código de Procedimiento Civil.
A una solución análoga llegó la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Español, en virtud de la redacción originaria del artículo 64 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (de fecha 1956, y
anterior a la reforma efectuada por la Ley 10 de fecha 30 de abril de 1992),
que calificaba el <anuncio del recurso (similar a la publicación establecida
en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) como el
instrumento adecuado para practicar el emplazamiento de los interesados.
7.3. Agotamiento de la vía administrativa: La consagración constitucional del
derecho a la tutela judicial efectiva ha planteado igualmente la necesidad de
atemperar la obligación de interponer en sede administrativa recursos ante la
administración autora del acto antes de poder acudir a la sede jurisdiccional.
A. La exposición de motivos de la Constitución insta
expresamente al legislador a eliminar esta exigencia formal. Ello condujo a la
jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a invocar,
con base en la sola consagración constitucional del derecho a la tutela
judicial efectiva, la improcedencia del agotamiento de la vía administrativa
como requisito de obligatorio cumplimiento para el acceso al contencioso,
estableciendo su carácter opcional (sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo del 24 de mayo de 2000).
B. No obstante, la propia Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 26 de abril de 2001 (Caso:
Antonio Alves Moreira vs Ingeniera Municipal de la Alcaldía del Municipio
Baruta), estableció que la desaplicación del agotamiento de la vía
administrativa no podía tener como base la consagración, que ahora en forma
expresa, hace la Constitución de 1999 del derecho a la tutela judicial
efectiva.
Y es que, como bien lo señaló la
referida sentencia, el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho
inherente a la persona humana y consustancial al Estado de Derecho, de allí que
su consagración expresa por la Constitución de 1999 sólo constituía un simple
reconocimiento del mismo que, en modo alguno, habilitaba a decretar por ese
solo hecho la invalidez de las normas que exigen el agotamiento de la vía
administrativa. Además, y he aquí quizás uno de los aciertos de la decisión que
se comenta, «(...) el derecho a la tutela Judicial efectiva no es, en el
marco de un Estado de Derecho, un derecho fundamental ilimitado, sino que, por
el contrarío, puede encontrar condiciones y límites precisos derivados del
interés general, cuya interpretación y acotación corresponde, en monopolio, al
Poder Legislativo, el cual puede apreciar libremente las exigencias de estos
intereses superiores e imponer, mediante Ley, los límites y restricciones que
para ello sea necesario al ejercicio de los derechos individuales, y no
corresponde al Poder Judicial sustituirse al Legislador en esta tarea política,
esencial en el marco de un Estado de Derecho».
C. Sostener sin más que el derecho a la tutela
judicial efectiva no puede ser limitado por el legislador implicaría que la
exigencia por las Leyes y Códigos de ciertos requisitos de admisibilidad serían
absolutamente inválidas. Suscribimos en ese sentido la posición asumida por la
Sala Político Administrativa en decisión del 27 de marzo de 2001 (Caso:
Fundación Hogar José Gregorio Hernández) cuando señala que los recursos
administrativos antes que atentar contra el derecho a la tutela judicial,
garantizan su efectividad al permitir que el particular afectado pueda ver
satisfecha su pretensión; y por ende, protegidos sus derechos e intereses en
sede administrativa a través de una decisión expedita emitida por la propia
administración.
Estimamos que fue por tal razón, como
bien lo señala la decisión de la Corte Primera, que la Constitución no eliminó
en forma definitiva esta formalidad, limitándose a exhortar al legislador a
hacerlo reconociéndose de esta manera que si alguna modificación debe
producirse al respecto en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva,
la misma deberá ser establecida por el Poder Legislativo y no por los
tribunales.
II.- EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
8.
Principios Procesales de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo.
8.1. Principios del Proceso Contencioso
Administrativo:
8.1.1. Principio de Escrituriedad: Dentro de los principios del
procedimiento contencioso administrativo que hacen referencia a la forma de la
actuación procesal, se distinguen el de oralidad y el de la escritura.
Para la calificación de un proceso como
oral o escrito lo decisivo es su fase probatoria. Por tanto, bajo la forma de escritura
deben efectuarse aquellos actos procesales que, por su trascendencia, razones
de seguridad o de fehaciencia aconsejan que se plasme por escrito. En la
jurisdicción administrativa, no sólo el período de la prueba se rige por el
principio de la escritura, sino la totalidad del procedimiento contencioso
administrativo, pues todas y cada una de sus fases e instancias transcurre en
forma escrita.
En Venezuela, el sistema que rige
mayormente en el proceso general es el escrito que, por oposición al de oralidad,
permite la profundización del asunto, facilita al juez el estudio de los autos
y evita las sorpresas y los efectos de la audiencia (Weil). Por tanto, los
actos del Tribunal como las actuaciones procesales de las partes se realizan
por escrito (art. 25, CPC) y, por lo general, en el papel timbrado
correspondiente, a no ser que rija la regla de gratuidad. Esta forma escrita
puede ser por medio de escritos o diligencias (art. 187, CPC). El carácter
escrito dado al procedimiento contencioso administrativo permite sin duda un
examen más atento por el juez de los elementos del litigio y vuelve más
ordenado el debate contradictorio (principio de la escritura).
8.1.2. Principio Inquisitivo: El procedimiento contencioso
administrativo presenta un carácter inquisitivo. Señalar que el procedimiento
contencioso administrativo se rige por el principio inquisitivo, significa que
es dirigido por el juez, carácter éste que se corresponde hoy en día con el
proceso ordinario (art. 14, CPC). Como consecuencia de ello la LOJCA prevé
diversas formas de actuación de oficio del juez administrativo y puede tomar
las medidas más convenientes para su debida eficacia. Así, el juez
administrativo, lejos de contentarse con un papel puramente arbitral dirige la
instrucción, solicita elementos de prueba y, a veces, divide la carga de esta
última entre las partes. El Juez interviene directamente para equilibrar la
debilidad del particular frente a los poderes y prerrogativas de la
Administración, como en los casos siguientes:
a. Instrucción: El
carácter inquisitivo del procedimiento contencioso administrativo le confiere
al juez un poder esencial en la dirección de la instrucción.
a.1. Falta de jurisdicción: Así, en aplicación del principio
inquisitivo y por razones de economía procesal, debe admitirse con carácter
general aquella posibilidad de declarar la falta de jurisdicción en cualquier
momento del proceso.
a.2. Incompetencia: Las reglas de competencia que presentan
un carácter de orden público, se imponen a las partes y al juez, quien debe
decidir sobre su propia competencia y debe, si es el caso, declararse
incompetente de oficio.
a.3. Causales de admisibilidad: En estrecha conexión con el principio inquisitivo
se encuentra el del examen de oficio del cumplimiento de las causales de
admisibilidad y poder declarar la inadmisibilidad también de oficio.
a.4. Antecedentes administrativos: Corresponde igualmente al juez
administrativo decidir de oficio sobre si solicita o no los antecedentes
administrativos (expediente administrativo), sin necesidad de que el particular
lo exija.
a.5. Emplazamiento: Es cuando lo juzgue procedente que el
Tribunal podrá disponer que se emplace a los interesados mediante cartel, de
acuerdo con la naturaleza del recurso y por la cuestión.
a.6. Notificación del Procurador General de la
República: También
es el juez administrativo quien debe resolver, de oficio, notificar al
Procurador General de la República, sin que el particular lo solicite.
a.7. Plazos: Asimismo, el juez administrativo puede, de oficio,
reducir los plazos establecidos, si lo exige la urgencia del caso, y procederá
a sentenciar sin más trámites; igualmente, dictar sentencia definitiva, sin
relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho
b. Régimen de prueba: El principio de investigación de la
verdad real debe hacer del juez uno de los sujetos más activos en la búsqueda
de las pruebas, frente a la Administración, pero también frente al actor. En
este orden de ideas, la LOJCA autoriza al Juez, en cualquier estado de la
causa, para solicitar informaciones y promover y evacuar pruebas, aun cuando
las partes no lo pidan.
8.1.3. Principio de Publicidad: Este principio consiste en la garantía
que tienen todos los ciudadanos de presenciar directamente los actos que se
realicen en el ámbito jurisdiccional, con el fin de garantizar la imparcialidad
de los juicios.
8.1.4. Principio de Insuspendibilidad: El procedimiento
contencioso-administrativo está concebido de tal forma, que no se altere la
buena marcha de la Administración. En virtud del principio de
insuspendihilidad, o el principio de los efectos no suspensivos de los recursos
contencioso-administrativos, el acto impugnado no deja de ejecutarse por el
sólo hecho de la presentación del escrito de demanda. Esta regla evita que la
Administración se vea privada de la facultad de ejecutar sus decisiones.
Sin embargo, el juez puede, a título
excepcional, ordenar la suspensión de los efectos del acto administrativo
impugnado; la suspensión judicial constituye una excepción procesal al
principio de los efectos no suspensivos de la interposición de las acciones o
los recursos contencioso administrativos. La competencia para la suspensión de
los efectos del acto sólo corresponde al juez competente para conocer del fondo
del asunto. Esta medida cautelar de la suspensión en vía jurisdiccional tiene
por objeto garantizar los efectos ulteriores de la sentencia, mediante la
anticipación dentro del proceso de algunos de sus efectos, la cual reviste
carácter de excepcionalidad ante la presunción de legalidad del acto
administrativo de efectos particulares, y la necesidad de proteger el interés
público.
8.1.5. Principio de Celeridad: El principio de celeridad o de
aceleración del procedimiento contencioso administrativo, constituye un derecho
de carácter autónomo a obtener, dentro de un plazo razonable de los tribunales,
la resolución definitiva de su conflicto, cuyo incumplimiento se genera siempre
por la omisión o mera inactividad del órgano jurisdiccional en no satisfacer la
pretensión dentro del plazo legalmente previsto.
8.2. Principios del Órgano Jurisdiccional
Administrativo:
8.2.1. Principio del Juez natural: Por el principio del juez legal
(natural) en el ámbito de la jurisdicción administrativa, se entiende el
derecho fundamental que asiste a todo administrado a ejercer su derecho de
acción e interponer su pretensión administrativa ante órganos jurisdiccionales,
instituidos previamente por la LOPJ y pertenecientes al Poder Judicial.
Este principio es un auténtico derecho
constitucional consagrado en preceptos claramente diferenciados. Desde el punto
de vista positivo, en establecer el derecho que a todos los ciudadanos asiste
de utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de sus
derechos e intereses; y desde el punto de vista negativo, en la medida en que
nadie puede ser juzgado sino por sus jueces naturales.
Ahora bien, el derecho a ser juzgado por
sus jueces naturales, alude a dos aspectos de la garantía del "debido
proceso": primero, a la prohibición de los tribunales de excepción, como
reconocimiento al derecho de todo ciudadano de que su causa sea juzgada por un
órgano integrante del Poder Judicial, esto es, por un tribunal ordinario -en
sentido lato- y no por un ente seudo-jurisdiccional o administrativo; y
segundo, la garantía constitucional está representada por el derecho que tiene
todo ciudadano de ser juzgado por el tribunal predeterminado por la ley.
8.2.2. Principio de Colegialidad: Tradicionalmente en nuestro país los
órganos jurisdiccionales del orden administrativo ostentaban la común
característica de ser órganos colegiados. Así se ven configurados en el régimen
todavía vigente, pues desde la antigua Sala Federal, hasta la SPA y las CCA,
todos estos órganos poseen el común denominador de ser órganos colegiados. Es
indudable que éstos ofrecen la ventaja de mediante la deliberación, revestir
siempre unas mejores garantías de acierto.
En este sentido, la decisión debe ser
suscrita por todos los Magistrados, al ser aprobada por mayoría. De ahí que el
Juez jamás puede abstenerse de votar, debe opinar en un sentido u otro. En el
supuesto de que disienta del fallo, debe consignar su voto salvado dentro de
las cinco (5) audiencias (rectius: días de despacho) siguientes a la fecha de
aquél, en un escrito razonado que, firmado por todos los Magistrados, se
agregará a la decisión. El Magistrado que no firme la decisión o que en el caso
concreto, no razone su voto salvado, se presume que está conforme con el voto
de la mayoría.
8.2.3. Principio de Imparcialidad: Un Tribunal no debe actuar cuando, en el
titular o alguno de sus miembros, según sea el caso, la independencia e
imparcialidad esté en entredicho. Es por ello que se afirma que los jueces, en
el desempeño de sus funciones, deben guardar la más estricta imparcialidad en
el debate.
Para ello se consagran dos instituciones
que salvaguardan el principio de imparcialidad: la inhibición y la recusación.
8.3. Principios del Funcionamiento de la Jurisdicción Administrativa
8.3.1. Principio de Inmutabilidad de la
Demanda: Las
pretensiones de las partes son un elemento esencial de la instancia porque
ellas delimitan, para las partes y para el juez, el cuadro de la instancia.
Ellas se basan en una causa que es el principio jurídico en virtud del cual el
impugnante reclama el objeto de la demanda. El objeto es el resultado
perseguido por la demanda. En cuanto a los medios, se trata de los argumentos
invocados por el impugnante en apoyo de su demanda y que hacen relación, ya sea
a la causa, ya sea al objeto del litigio. Por último, las pretensiones
determinan cuáles son las partes del litigio.
De lo anterior se desprende el principio
de la inmutabilidad de la demanda, que significa que el objeto de la demanda no
puede ser modificado después de la presentación de la acción o recurso y que la
causa del litigio está sometida a la misma limitación.
En el contencioso de nulidad, la causa
es la ilegalidad misma del acto, cualquiera que fueren los vicios invocados
para establecer la ilegalidad. Por ello, la teoría de la causa en este
contencioso tiene el mérito de la sencillez.
8.3.2. Principio Contradictorio: Constituye un principio general de
procedimiento, el carácter contencioso o contradictorio, cuya aplicación se
impone a la jurisdicción administrativa a partir de la Constitución del año
1931 y sostenido de manera reiterada por la jurisprudencia. La jurisdicción
administrativa supone así la existencia de una controversia o contención en
forma de proceso. El juez no puede pronunciarse sobre ninguna diligencia,
documento, expediente, producido por una de las partes, sin que la otra haya
tenido la posibilidad de tener conocimiento y de responder, para lo cual debe
disponer de un lapso suficiente.
Del mencionado principio de
contradicción derivan, en primer lugar, la garantía del libre acceso a los
órganos de la administración de justicia a fin de que tanto el actor, como el
demandado, puedan ejercitar respectivamente el ejercicio pleno del derecho de
acción y de defensa. Desde el punto de vista del actor, conlleva la prohibición
constitucional de vedar el acceso o de establecer obstáculos que impidan el
derecho a la tutela efectiva o ejercicio de la acción o recurso contencioso-administrativo;
desde el punto de vista del demandado, se manifiesta en la necesidad de
garantizar con plenitud el derecho de defensa en todo estado y grado del
proceso dentro del ámbito contencioso administrativo; y en segundo lugar, la
vigencia del principio de contradicción exige que el Ordenamiento procesal les
confiera todo el "status" procesal de parte, para que, con
arreglo a su legitimación, puedan hacer valer con eficacia sus respectivas
pretensiones y defensas.
8.3.3. Principio de Universalidad del Control:
Al final de una larga evolución
jurisprudencial marcada por el desarrollo del recurso
contencioso-administrativo como instrumento de control jurisdiccional de la
legalidad de todos los actos administrativos, una regla ha sido establecida, en
el sentido de que todo acto administrativo puede ser sometido al juez
administrativo, esto es: "ningún acto administrativo está excluido, en
virtud del dispositivo constitucional, que no establece excepciones al respecto
(art. 259, CRBV)”.
Conforme al principio de exclusividad
jurisdiccional, todos los actos de la
Administración pueden ser trasladados al ámbito de la jurisdicción
administrativa. De ahí que la posibilidad de instaurar el procedimiento
contencioso-administrativo es posible aún sin texto expreso que lo prevea
(principio de universalidad del control) (Brewer-Carías), pues la exclusión del
control respecto de actos administrativos sería inconstitucional, ya sea por
vía legal o por las propias decisiones de los tribunales.
8.3.4. Principio de la Decisión
Jurisdiccional:
a. Obligatoriedad: La accionabilidad del tribunal lo obliga
a dictar la decisión jurisdiccional sobre los asuntos que le han sido
sometidos, cuya omisión o retardo origina la denegación de justicia. Así, el juez
tiene el deber inexcusable de resolver en todo asunto y no podrá dejar de
hacerlo so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, principio
éste que se aplica tanto al derecho de fondo como al derecho de forma. En
efecto, toda demanda debe provocar la emisión de una decisión que resuelva:
será de ordinario una sentencia declarándola inadmisible o pronunciándose sobre
el fondo del asunto.
b. Lapso: Para que un acto procesal produzca todos y sólo sus
efectos normales, es necesario que se realice en un momento o período
determinado.
c. Firma y contenido: Toda decisión jurisdiccional debe
comportar un cierto número de requisitos tanto internos como externos,
destinados a permitir a los justiciables verificar la regularidad de la
composición y funcionamiento del tribunal, así como conocer los motivos que
justificaron la misma decisión pronunciada.
8.3.5. Principio de Congruencia: El principio de congruencia supone
correlación en la propia sentencia como con las pretensiones (art. 245, CPC). En
efecto, es una imposición lógica que los pronunciamientos de la sentencia sean
congruentes y que estos, a su vez, sean congruentes con la fundamentación. Pero
también existe incongruencia cuando falta el ajuste o adecuación entre la parte
dispositiva de la sentencia y los términos en que las partes han formulado sus
peticiones o pretensiones. Siendo que la conformidad ha de existir entre la
pretensión y la sentencia, únicamente tiene relevancia la parte dispositiva, el
fallo, no su fundamentación (resultandos y considerandos). Su desconocimiento
da lugar al vicio de incongruencia positiva o de incongruencia negativa.
Ahora bien, la obligación del órgano
jurisdiccional de ser congruente con las peticiones de las partes no alcanza a
todas y cada una de las alegaciones vertidas por las mismas en sus escritos. La
vulneración del principio de congruencia se da sólo cuando se trata de falta de
respuesta a fundamentos de la pretensión, que de haber sido tomados en
consideración por el juez, hubiera sido otro contenido el dispositivo del fallo
pronunciado. No se trata de una falta de contestación a argumentos redundantes
o intrascendentes, ni a meras alegaciones jurídicas, sino a circunstancias
fácticas de apoyo a la pretensión o a la defensa; el juez no está obligado de
responder a los simples argumentos invocados por las partes.
Finalmente, el juez puede apreciar los
hechos que están en el expediente administrativo, aun cuando no hayan sido
alegados por las partes.
8.3.6. Principio de la Doble Instancia: La regla del doble grado de jurisdicción
es un principio general del procedimiento, que consagra una garantía esencial a
los intereses de los litigantes y al superior de la justicia (Chenot). Un
Ordenamiento Jurídico procesal está informado por el principio de única
instancia, cuando no se consagra la impugnación de las decisiones
jurisdiccionales a través del recurso de apelación. Por el contrario, está
regido por el principio de doble instancia o "doble grado de
jurisdicción", cuando tales decisiones pueden ser trasladadas a un órgano
jurisdiccional superior mediante la interposición del recurso de apelación.
Sin embargo, la apelación sólo existe si
un texto la prevé. El doble grado de jurisdicción no es reconocido como una
regla del proceso administrativo que se imponga en ausencia de un texto expreso
que lo prevea.
En consecuencia, el derecho de los
justiciables a los recursos, debe ser entendido como a los recursos legalmente
preestablecidos, por lo que, si no existe posibilidad de impugnación alguna
contra la decisión jurisdiccional, no por dicha circunstancia se infringe el
derecho a la tutela jurisdiccional. Es por ello que el legislador puede
configurar libremente el sistema de recursos, estableciendo los supuestos en
los que cada uno de ellos procede y los requisitos que han de cumplirse en su
formalización.
9.
Objeto del proceso contencioso administrativo:
9.1. Principios generales:
9.1.1. Principio de la pretensión
procesal administrativa: Este
principio es propio de la jurisdicción administrativa y no tiene equivalente en
el campo judicial privado.
El objeto de la pretensión procesal en
el procedimiento contencioso-administrativo de nulidad es un acto
administrativo general o particular. El objeto viene determinado por el acto
administrativo en relación al cual se deducen las pretensiones procesales que
se formulan. Por tanto, para ser admisible, la acción o el recurso
contencioso-administrativo de nulidad deben ser dirigidos, contra un acto
administrativo, por un lado, previamente existente y, por el otro, que cause
agravio o lesión al recurrente.
Pero, no todos los actos administrativos
son recurribles, pues es necesario que éste reúna especiales requisitos de
fondo y de forma que la ley determina. En tal sentido, hay que distinguir los
llamados actos de Administración de los denominados actos administrativos,
mereciendo esta naturaleza exclusivamente aquellas que junto al requisito de
emanar de la Administración, son consecuencia de una actuación de esta con
facultad de "imperium" o en el ejercicio de una potestad que sólo
ostentaría como persona pública, pues se han de ejercitar potestades
administrativas en sentido estricto, que es el presupuesto indispensable para
considerar la existencia del acto administrativo'.
En el contencioso de nulidad, el
problema del acto previo no se plantea, puesto que por definición el
contencioso se dirige contra un acto administrativo. Por el contrario, para un
sector de la doctrina (Farías Mata, Iribarren), es en el contencioso de
derechos donde el principio de la decisión previa produce realmente sus efectos
específicos, pues antes de acudir al juez, el particular debe dirigirse
previamente a la autoridad administrativa, a los efectos de que este tome una
decisión previa sobre el objeto del conflicto. La solicitud a la Administración
sería la condición fundamental del nacimiento del litigio. Cuando la
Administración responde, su decisión constituye la decisión previa explícita
que lía el contencioso.
En el contencioso de derechos, el
litigio tiene su fuente en una operación administrativa que no es
necesariamente un acto administrativo: daños causados a un particular,
comportamiento de la Administración como co-contratante, etc. Por tanto, ante
una cuestión civil, mercantil o laboral, la Administración carece de potestades
de autotutela declarativa y de autotutela ejecutiva; por tanto, los actos
dictados son actos de Administración sometidos al mismo Derecho común o
especial que los particulares.
9.1.2. Principio
del acto previo: En nuestro Ordenamiento procesal administrativo rige el
principio del acto previo, por lo que no se concibe un proceso administrativo
sin la preexistencia de un acto frente al que se deduce la pretensión. El acto
administrativo es el presupuesto obligado de la acción o recurso contencioso-administrativo
de nulidad, pues aquel determina el objeto de la litis.
El recurso contencioso-administrativo no
puede ser ejercido sino contra un acto jurídico. No es admisible contra un acto
material, incluso siendo parte integrante de una operación administrativa. En
tal sentido, la jurisdicción contencioso-administrativa sólo conoce, en
principio, de acciones y de recursos contencioso-administrativos de nulidad
dirigidos contra un acto administrativo existente.
El hecho administrativo en si es una actividad
neutra, no es legítima ni ilegítima. Si bien el hecho administrativo genera
efectos jurídicos directos, ellos no operan una modificación en el orden
jurídico creando derechos y deberes de otros sujetos. Sus efectos jurídicos se
reducen a crear derechos por vía consuetudinaria o generar responsabilidad
administrativa si ha ocasionado un daño (Altamira, Dromi).
Los hechos pueden ser positivos, por
ejemplo, la destrucción de un inmueble, o negativos, por omisión, lo que ocurre
cuando la Administración no hace o no da algo que está obligado a hacer o dar
(Sama, Argarañas).
Ahora bien, la impugnación judicial
directa contra los hechos positivos de la Administración sólo cabe por vía del
contencioso de derechos, ya que si bien son ilegítimos no podría llevar a
declarar la nulidad de un hecho administrativo, porque son los actos y no sus
hechos, los que pueden impugnarse por la acción de anulación (Diez,
Brewer-Carías). Sin embargo, debe dejarse abierta la acción directa de los
hechos por la vía del amparo constitucional. También puede realizarse la
impugnación judicial directa sobre los hechos negativos a través del recurso por abstención.
En concreto, contra los actos materiales
y los hechos sólo podrá interponerse acciones del contencioso de derechos
porque atacan los derechos subjetivos del particular.
Ahora bien, generalmente los textos
legales relativos al procedimiento contencioso-administrativo formulan pocas
indicaciones sobre los actos que pueden originar el recurso. Es la doctrina y
la jurisprudencia a quienes les ha correspondido clarificar tal aspecto, como
veremos de seguidas:
a. Acto Administrativo Existente: La jurisprudencia ha sostenido que el
juez debe proceder a constatar la existencia del acto general o particular
recurrido. En ausencia de tal acto, no hay posibilidad de vincular la instancia
y ninguna acción o recurso contencioso-administrativo son posibles. Por tanto,
resulta lógico que las acciones o recursos dirigidos contra actos que no han
sido dictados o que ya no existen, son inadmisibles. La existencia necesaria
del acto administrativo, sin que tenga legalmente impedido el recurso,
constituye un presupuesto de admisibilidad.
La legalidad de los actos
administrativos debe apreciarse en consideración a la situación jurídica existente
y a las normas jurídicas en vigor para la fecha en la cual fueren adoptados.
Por tanto, el cambio de las circunstancias de Derecho, en aplicación de las
cuales el acto en consideración ha sido adoptado, por efecto de su modificación
o derogación, es sin ninguna influencia sobre el acto administrativo que
continúa vigente y cuya legalidad sólo puede ser apreciada en relación con las
reglas existentes al momento de su emisión. Por el contrario, la legalidad de
los reglamentos puede ser apreciada en relación con reglas nuevas sobrevenidas,
cuya validez puede ser apreciada en todo momento.
a.1. Acto administrativo materialmente inexistente: La inexistencia del acto administrativo
no plantea ningún problema particular cuando es material, esto es, cuando el
acto no existe o sólo existe en la imaginación del recurrente. Incluso, si el
error cometido por el recurrente ha sido provocado por la Administración que le
ha notificado una decisión materialmente inexistente, la pretensión de
anulación contra esa pretendida decisión es sin objeto y, en consecuencia, será
inadmisible.
a.2. Acto administrativo jurídicamente inexistente: Además de los actos administrativos
materialmente inexistentes, hay decisiones jurídicamente inexistentes, cuyo
efecto principal es que no pueden convalidarse ni por el transcurso del tiempo,
ni por ningún acto confirmatorio, ratificación o ejecución posterior, porque la
inexistencia es la nada y sobre él nada útil puede levantarse.
b. Acto Administrativo Vigente: Los actos administrativos tienen, en
principio, vocación de permanencia en el tiempo. Es por ello que se puede
afirmar, de acuerdo con la jurisprudencia del Alto Tribunal, que el recurso
contencioso-administrativo de nulidad no procede contra actos administrativos
que han perdido vigencia. La impugnación debe estar dirigida contra un acto
administrativo que tiene eficacia jurídica en el momento en que se deduce el
recurso.
Dentro de esta categoría se comprenden
las decisiones revocadas por la autoridad administrativa, o las anuladas por el
órgano jurisdiccional competente, o las que se han extinguido por alguna otra
causal: por ejemplo, el cumplimiento del objeto, el término extintivo, el
acaecimiento de una condición resolutoria, la caducidad, etc. incluso por
efecto de la derogación tácita, esto es, cuando se dicta otra decisión que los
contraviene.
En todos estos supuestos, la acción o el
recurso contencioso-administrativo de nulidad es sin objeto y, en consecuencia,
debe ser declarado inadmisible.
c. Acto Administrativo Expreso: Un acto administrativo es expreso cuando
la Administración manifiesta de forma explícita y formal su voluntad jurídica.
Sin embargo, una simple decisión verbal no es suficiente, por el carácter
formal que inspira a la LOPA. El acto administrativo como declaración expresa,
debe ser escrito (arts. 7 y 18, LOPA).
El control de la legalidad comprende por
igual todos los actos administrativos sea cualquiera su especie, tanto los
actos generales como los particulares. Por tanto, únicamente es susceptible la
pretensión si existe un acto administrativo general o particular.
Ahora bien, no basta que exista el acto,
sino que es necesario para que el recurso sea admisible que concurran los
requisitos siguientes:
c.1. Acto administrativo particular (o de efectos particulares):
i) Acto sujeto al derecho administrativo: Debe ser un acto jurídico que este
sujeto al Derecho Administrativo, pues existen situaciones donde determinados
"actos de la Administración" quedan sometidos al Derecho privado y a
la competencia de los tribunales de la jurisdicción ordinaria; por tanto, se
encuentran excluidos los actos de la Administración emitidos con arreglo a
otras ramas del ordenamiento jurídico positivo.
Es necesario que el carácter
administrativo resulte de la naturaleza misma del acto, y no únicamente de la
cualidad del autor, de la forma o del fin propuesto, además, de cumplir los
requisitos de consagración legislativa.
ii) Acto administrativo definitivo: Debe ser un acto definitivo. Esto
implica la resolución, con plenos efectos jurídicos, de la cuestión sometida a
conocimiento de la Administración; es, por tanto, el que resuelve el fondo del
asunto y, por ello, no necesariamente es
un acto que emana del superior de la jerarquía, pues más bien casi siempre se
produce a niveles inferiores, por lo cual no debe confundirse el acto
administrativo definitivo, del que causa estado.
c.2. Acto Administrativo general (o de efectos generales): En este caso, es necesario que sea de
categoría inferior a la ley; y que la materia sobre que verse no esté excluida
del control jurisdiccional.
10. Sujetos del proceso contencioso administrativo: Como cuestión previa, debemos afirmar
que en todo proceso (y por supuesto en el administrativo) existe un presupuesto
objetivo y uno subjetivo.
El presupuesto subjetivo lo comprende el
conjunto de sujetos que participan en el procedimiento, entre los cuales se
constituye y desarrolla la relación jurídica procesal. Al proceso no se le
puede concebir sin la existencia de dos partes contrapuestas y de tal necesaria
contraposición se derivan consecuencias procesales del más alto interés para la
ordenación de numerosos problemas concretos del Derecho procesal
administrativo. En el proceso administrativo estos sujetos están constituidos
por el juez y las partes. Las partes que generalmente concurren al proceso son,
el demandante y la persona jurídico-pública de cuyo órgano ha emanado el acto
administrativo impugnado.
Las personas jurídicas -públicas o
privadas- desde el momento que adquieren tal carácter tienen capacidad para ser
parte. La condición de parte se atribuye a la persona jurídico-pública, no a
sus órganos.
Se entiende por parte aquel que en
nombre propio o en cuyo nombre se pretende la actuación de una norma legal y
aquel respecto del cual se formula esa pretensión (Diez, Cuadrao). Por
tanto, representa una cualidad, no una persona. Normalmente la parte actora es
el particular, pero puede ocurrir también que, en casos muy especiales, un ente
jurídico-público accione en defensa de sus derechos subjetivos reconocidos por
el Ordenamiento Jurídico. La parte demandada es la persona jurídico-pública a
que pertenece el órgano que dictó el acto, el reglamento o produjo el hecho, o
suscribió el contrato que dio lugar al proceso. Ello es consecuencia de las
prerrogativas que tiene la Administración, que en general no tiene que acudir
al proceso para satisfacer sus pretensiones, mientras que el particular debe
acudir previamente ante la propia Administración, ya se trate del contencioso
de nulidad o el de derechos, por supuesto, en este último caso, limitado a las
demandas contra la República, y a los demás entes públicos ya sean
territoriales o no territoriales.
10.1. Clases de sujetos procesales: Existe así una división tripartita de
las partes, clasificándolas según qué; (a) el acto realizado por la parte
recaiga en su esfera jurídica o en la de otro; (b) que se formule la pretensión
de una manera autónoma o subordinada; y, (c) que se mantenga por un solo sujeto
o por varios.
a. De acuerdo con el primer criterio, podemos dividir
las partes en directas e indirectas. Será parte directa aquella en quien los
actos que produzcan recaigan en su esfera jurídica, y, por el contrario, parte
indirecta cuando los actos que realice recaigan en la esfera jurídica de otro.
El supuesto normal es el primero, y que puede haber casos de representación
donde la parte procesal no será la que actúe en el proceso sino que aquella por
la que se actúa. Vale decir, que la parte no sería la representante sino la
representada (por ejemplo, el Colegio de Profesionales).
b. Según el segundo criterio, las partes se dividen en
principal y accesoria. Será parte principal aquella cuya pretensión se formule
de manera autónoma a la pretensión de otro sujeto y el que, con el mismo
carácter autónomo, se enfrenta a la pretensión. Y parte accesoria aquella cuya
pretensión está subordinada a la pretensión de otro sujeto. En el proceso
administrativo serán partes principales las que formulen su pretensión en forma
autónoma y las que con el mismo carácter autónomo se enfrenten a la pretensión.
Asimismo, se señala en doctrina que además de la Administración demandada, son
parte principal, los sujetos a cuyo favor derivaren derechos del acto o
disposición a que se refiere la demanda.
Estas partes no actuarían como accesorias sino como principales. La parte
accesoria, llamada genéricamente interviniente o coadyuvante, tiene una
legitimación restringida y una intervención voluntaria y de modo subordinado
dentro del proceso, puesto que sólo intervienen en ayuda de una de las partes;
si del demandante son "coadyuvantes" propiamente dichos, si del
demandado son "opositores", por tanto, aparecen en un mismo o
distinto plano de igualdad.
c. Finalmente, en consideración al tercer criterio,
podemos dividir las partes en simples y múltiples. Serán simples cuando la
pretensión se mantiene por un solo sujeto frente a otro sujeto. Múltiples, en
el caso contrario, pudiendo darse tanto en el sujeto activo como en el sujeto
pasivo. Puede darse también en ambos sujetos cuando la pretensión se mantiene
por varios sujetos frente a otros varios.
10.2. Legitimación de los sujetos
procesales: El
estudio de la legitimación de las partes en el procedimiento
contencioso-administrativo requiere el tratamiento de las siguientes
cuestiones: (a) la capacidad procesal, o sea, la capacidad que se le exige para
poder realizar con eficacia actos procesales, y (b) la legitimación,
entendiendo por tal aquella especial relación entre un sujeto y el objeto del
proceso, en virtud de la cual se reconoce a aquél la condición de parte en un
proceso determinado.
a. Capacidad:
La capacidad, que es una cualidad de los
administrados, se puede desdoblar en dos grupos: la capacidad jurídica y la
capacidad de obrar; terminología que aplicada a la Teoría General del Proceso,
implica la capacidad para ser parte y la capacidad procesal. La capacidad para
ser parte o capacidad jurídica, es la aptitud para ser titular de derechos y de
obligaciones; mientras que la capacidad procesal o capacidad de obrar, es la
aptitud de realizar por sí mismo actos procesales. La capacidad procesal es la
aptitud, entonces, para actuar válidamente en juicio. En algunos supuestos se
puede suplir por los legítimos representantes de las personas que carezcan de
esa capacidad. La parte que interviene en el proceso debe tener la capacidad
jurídica y la capacidad de obrar. De allí, entonces, que no puede ser examinada
la pretensión en cuanto al fondo si no se deduce por persona con capacidad para
ser parte y con capacidad procesal.
a.1. Capacidad para ser parte o
comparecer en juicio: En
cuanto a la capacidad para ser parte, toda persona física, por el solo hecho de
serlo, puede ser parte en el proceso. La capacidad jurídica es innata de las
personas. Las personas jurídico-privadas, tienen capacidad reconocida por ley,
y en cuanto a las personas jurídico-públicas, que de acuerdo con nuestro
Ordenamiento Jurídico positivo son las territoriales (República, Estados y
Municipios) y las no territoriales (institucionales, corporativas y asociativas),
como tienen personalidad jurídica, evidentemente tienen capacidad para actuar
en juicio.
Cuando la Administración en la vía
previa del procedimiento contencioso-administrativo ha reconocido al
administrado la plena capacidad, después no puede oponerla dentro del proceso,
pues tal conducta vulneraría el principio general del Derecho que prohíbe ir en
contra de los actos propios.
a.2. Capacidad procesal: Como es lógico pensar, no todas las
personas con capacidad jurídica tienen capacidad de obrar. Vale decir, que no
todos los titulares de derechos y obligaciones tienen capacidad para actuar en
juicio. En principio, el contencioso-administrativo no ofrece, en este punto,
normas especiales. De ahí que la norma reguladora del proceso administrativo, se
limita a remitirse a las normas generales sobre el proceso civil, por la regla
general de la supletoriedad del CPC.
La jurisprudencia ha sentado que el
nacimiento de los derechos la oportunidad en que los titulares deben ejercerlos
al serles lesionados por la Administración, son cuestiones muy diferentes: la
titularidad de un derecho, no da por sí cualidad para accionar por el titular
de tal derecho, sino cuando ocurre el hecho que impide su ejercicio o los
desconoce, por lo tanto, no existe interés procesal para acudir a la
jurisdicción hasta tanto la Administración niegue expresa o tácitamente su
reconocimiento o impida su ejercicio (CPCA: 13-3-RDP, N° 38-117).
La falta de capacidad procesal será
suplida en la forma prevista por el Ordenamiento Jurídico: actuando en nombre
del incapaz su representante legal, otorgada la autorización la persona
designada al efecto, etc. Por tanto, la capacidad procesal llamada "legítímatío
ad processum" implica la aptitud genérica a ser parte en cualquier
proceso, por oposición a la denominada legitimación, llamada también "legitimatío
ad causam", que implica la aptitud genérica a ser parte en un proceso
concreto, aptitud que viene determinada por la posición en que se encuentran
las partes respecto de la pretensión procesal.
b.- Legitimación: La legitimación propiamente dicha,
implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en
litigio, por virtud de la cual es esa persona la que, según la ley, debe actuar
como demandante o demandado en el juicio; se aprecia en relación con la
pretensión, es decir, con el objeto de la demanda.
b.1. Legitimación activa: La
legitimación exigida al accionante es equivalente a aquella requerida a toda
persona para acudir a la vía contencioso administrativa con la particularidad
de que el interés del recurrente debe ser analizado por el juez de la manera
más amplia, progresiva y favorable al derecho constitucional de acceso a la
justicia previsto en el artículo 26 de la Constitución, por lo que será
suficiente que el actor se encuentre en una situación fáctica o jurídica de
conseguir un determinado beneficio a través de su recurso.
Así lo
estableció la Sala Político-Administrativa en decisión de fecha 13 de abril de
2000, con ponencia del Magistrado José Rafael Tinoco (Caso: Banco Fivenez), al
señalar que los criterios de legitimación previstos en el artículo 121 de la
derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que consagraba la
exigencia de un interés calificado para recurrir, que fuera “personal, legítimo
y directo”, no se compadecen con los previstos en la Constitución de 1999 que
de forma más amplia consagra el concepto de “interés” sin establecer
calificación alguna (art. 26). De allí que tales calificativos deban entenderse
tácitamente derogados, por lo que si bien debe exigirse la legitimidad del
interés, no podrá hacerse lo mismo respecto de su carácter personal y directo,
pues bastará que el recurrente, manifieste poseer un interés simple, conforme
al ordenamiento jurídico, aunque éste no sea personal y directo.
b.2. Legitimación pasiva: En
el contencioso administrativo el legitimado pasivo es el ente público autor del
acto, actuación, omisión, abstención o negativa accionada.
Ahora
bien, el tema de la legitimación pasiva y la consecuente representación del
ente demandado dentro del proceso contencioso administrativo ha sido objeto de
discusión en muchas ocasiones dado que, para algunos, la legitimación pasiva en estos juicios recae
siempre en la República y por ende la representación de los entes querellados
debe ser ejercida por el Procurador General de la República, en tanto que, para
otros, la legitimación pasiva de la República sólo se produce respecto de
aquellos entes que carecen de personalidad jurídica propia, pues cuando se
trate de entes que gozan de personalidad jurídica como los institutos
autónomos, la legitimación pasiva recaerá en estos exclusivamente.
En consecuencia, la legitimación pasiva
coincide en términos generales, con la autoría de la actuación administrativa
cuestionada, y con la titularidad también de un derecho subjetivo o de un
interés legítimo en relación con el acto impugnado. De este modo, la
legitimación pasiva, la ostenta, en primer lugar, la Administración autora de
la actuación cuestionada; en segundo lugar, quienes ostentan un derecho
derivado del acto administrativo impugnado y pretenden su mantenimiento, son
los codemandados; y, por último, quienes ostentan un mero interés directo en el
mantenimiento del acto impugnado, son los coadyuvantes.
11. El interés personal, directo y legítimo, así como el colectivo
y difuso: En la
esfera de la jurisdicción administrativa, el área de protección jurisdiccional
se ha ampliado no sólo a la titularidad de un derecho subjetivo, sino confiere
legitimación a los sujetos para obtener
una tutela judicial y efectiva y de fondo, a “situaciones” o “estados jurídicos” bajo la titularidad de un interés
directo, que otorga a quien lo ostenta el poder de reacción, a posteriorí,
frente a eventuales lesiones (Jellíneck, García de Enterria), careciendo
de relevancia procesal antes de ese momento (Piras).
La condición del interés reviste así dos
aspectos: desde un punto de vista objetivo, enuncia una exigencia que está en
relación con el acto impugnado, el cual debe ser, en sí mismo, capaz de causar
un daño moral o material. Desde un punto de vista subjetivo, esta condición
enuncia una exigencia que está en relación con la persona del demandante, es
decir, el acto debe ocasionarle una lesión moral o material, actual o futura o
de manera más general, son aquellas personas afectadas, favorable o
desfavorablemente, por el acto administrativo impugnado.
11.1.
Personal: El
interés debe ser personal, lo cual significa que se excluye el interés general
e impersonal que todo ciudadano tiene en que la Administración obre
correctamente y en los límites de la legalidad. El interés precisa ser
personal, es decir, individualizado respecto a un determinado sujeto, o grupo
de sujetos.
En efecto, el contencioso de nulidad,
creado para luchar contra la decisión ilegal de la Administración, nunca se
instaura de oficio, por el contrario, es un proceso a instancia de parte, por
lo que ese interés, puesto en juego por la parte, tiene que ser subjetivo,
personal.
11.2.
Legítimo: Por otra
parte, el interés debe ser legítimo, es decir, debe ser la resultante de una
situación jurídica definida en la cual el interesado y la Administración se
hallan en igualdad de condiciones legales. El interés precisa ser legítimo,
esto es, que resulte protegido, si quiere sea indirectamente, por la legalidad.
En efecto, el interés entraña un concepto de necesidad más o menos directo.
Puede ser siempre legítimo y configurar también el derecho subjetivo. Simple es
aquel interés que no pertenece a la esfera de las necesidades o conveniencias
particulares del titular, sino solamente a las necesidades o conveniencias
públicas y que, dentro del Ordenamiento Jurídico, carece generalmente de
protección jurisdiccional. El legítimo, es el personal en sentido intrínseco,
es decir, que entrando dentro de la esfera de las necesidades o conveniencias
del sujeto, dispone además de protección jurisdiccional, por ser lo
suficientemente cualificado respecto al acto administrativo cuestionado. Por
tanto, "interesado legítimo" es aquel que no siendo destinatario del
acto, está ante el mismo en una situación de hecho tal, que se ve afectado por
él.
11.3.
Directo: No todo
ciudadano, por el simple hecho de serlo, está legitimado para pedir la
declaración de no ser conforme a Derecho el acto administrativo. De ahí que
además del interés a la legalidad, tiene que haber algo que haga de aquel
interés en la legalidad, un interés subjetivo y personal. En efecto, tal
cualidad en los procedimientos contencioso-administrativos se deriva de la
titularidad de un derecho subjetivo, surgido de una relación previa con la
Administración o de un interés legítimo afectado por la violación de las normas
que regulan su actividad.
En consecuencia, el interés debe ser
directo, en el sentido que el agravio o lesión que debe sufrir el administrado
debe ser consecuencia inmediata del acto de que se trate, lo cual significa
también que debe ser actual y no eventual. No confieren legitimación las meras
expectativas contra agravios potenciales o futuros. El interés debe ser actual,
aunque se admite la suficiencia de un “peligro potencial” o un daño
“futuramente previsible”. El interés ha de ser directo, nacido, existente, sin
que baste que sea meramente hipotético o remoto, ni que de él puedan derivar
derechos expectantes o futuros. La existencia del interés se aprecia a la fecha
en que la demanda se introduce. Por tanto, el interés debe ser existente y
actual. Esta última noción no debe ser confundida con la de un perjuicio
efectivamente realizado, si se presenta suficientemente preciso,
suficientemente grave y suficientemente probable, por tanto, aún en el supuesto
de que no haya sido notificada la decisión contra el impugnante.
Por su parte, la jurisprudencia ha
definido los caracteres del interés cualificado para instaurar un recurso
contencioso-administrativo, en los términos siguientes:
a.- Personal, cuando el beneficio que ha de reportar
la anulación del acto sea en favor de la persona que actúe como demandante.
b. Legítimo, cuando el demandante resulte lesionado
a causa del acto administrativo impugnado.
c. Directo, cuando la anulación del acto supone un beneficio
para el demandante; cuando de prosperar la acción intentada se origine un
beneficio en favor del recurrente. El interés debe llevar aparejado un
beneficio como consecuencia de la eliminación de la actuación administrativa o
un perjuicio derivado de su mantenimiento, beneficio o perjuicio que puede ser,
tanto material o jurídico, como de índole moral, y siendo suficiente la mera
posibilidad de su producción.
11.4. Colectivos: Estos se concretan en intereses de
grupos que se persiguen en forma unificada, quienes en defensa de los intereses
de grupo, podrían interponer recursos contencioso-administrativos de nulidad
contra actos administrativos de efectos particulares que afecten dichos
intereses colectivos (sindicatos, colegios profesionales, asociaciones
corporativas, etc.). En suma, los intereses colectivos son aquéllos que pueden
identificarse en un grupo determinado o determinable de personas.
Al respecto se observa que la
representación y defensa de intereses colectivos constituyen frecuentemente el
objeto de personas jurídicas de distinta naturaleza. Tales personas pueden
ejercer un contencioso de nulidad para la defensa de sus propios intereses, así
como para actuar en nombre del interés colectivo donde ellos tienen la
responsabilidad.
En primer lugar, por lo que concierne a
los actos reglamentarios que atentan contra los intereses colectivos
concernientes al objeto de la persona jurídica, pueden tener interés suficiente para ejercer el contencioso de
nulidad correspondiente. Por el contrario, no pueden impugnar los actos
reglamentarios que no atenten a los intereses colectivos que defienden en
virtud del principio de la especialidad de las personas jurídicas. Ahora bien,
se debe tratar de intereses colectivos del conjunto de los miembros. Si los
intereses lesionados sólo corresponden a una parte de los miembros del grupo, o
si estando constituidos por diferentes grupos de intereses, y el acto no
interesa sino sólo a uno o varios de ellos, es a estos últimos o a sus miembros
a quienes se le reconoce la legitimación para interponer el contencioso de
nulidad, salvo que los intereses especiales de alguno de los miembros no puedan
ser distinguidos de los intereses colectivos defendidos por la agrupación. En
conclusión, es inadmisible el contencioso de nulidad si el interés de las
personas es de naturaleza distinta al interés colectivo defendido por la
agrupación.
En segundo lugar, es admisible la
impugnación por personas jurídicas de actos particulares, en la medida en que
la ilegalidad cometida en contra de uno de los miembros puede ser de naturaleza
a lesionar los intereses privados de la agrupación y el riesgo de extenderse a
los demás miembros. En todo caso, la acción debe tender a la defensa del
interés colectivo y no a la atribución a uno de sus miembros de una ventaja
individual.
Finalmente, en los casos de actos
administrativos particulares, hay que distinguir entre los que tienen un
carácter positivo y un carácter negativo. Sólo los primeros pueden lesionar el
interés colectivo, de los miembros del grupo y son considerados como atentando
efectivamente cuando comportan consecuencias desfavorables. Los negativos, por
el contrario, deben ser considerados como insusceptíbles de lesionar otro
interés individual que aquél de la persona que es destinataria de la decisión,
por ejemplo, una sanción disciplinaria infligida a un miembro del grupo.
11.5. Difusos: En cuanto a los intereses difusos, éstos
corresponden a una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos y que
el Ordenamiento Jurídico ha protegido jurídicamente, en razón de su carácter
social y comunitario (por ejemplo, las Asociaciones de Vecinos).
Por su parte, la jurisprudencia ha
señalado que la legitimación de las Asociaciones de Vecinos para impugnar los
actos administrativos particulares sólo es posible, si alegan y prueban la
lesión de un interés colectivo, o un interés personal y directo de los vecinos
directamente perjudicados por el acto en su interés personal, legítimo y
directo, para lo cual se requiere la identificación de esos particulares y la
prueba del mandato conferido a la Asociación; la decisión que atenta contra los
derechos o prerrogativas de un organismo o institución es igualmente impugnable
por el personal de los mismos.
La constitución de dichas personas
persigue la defensa de intereses o derechos corporativos o profesionales. Se
trata de un supuesto legal de legitimación por sustitución, en el que las
diversas organizaciones, pese a actuar procesalmente en nombre propio,
sustituyen a sus elementos individuales integrantes que son, con carácter
general, los que ostentan propiamente derechos o intereses afectados por la
actuación de la Administración.
No obstante, resulta suficiente que los
intereses afectados lo sean de la mayoría de los miembros, sin exigirse, pues,
que afecten a la totalidad de los mismos.
Excelente material para información general y consulta de la temática señalada!!!!!!!!
ResponderBorrarMagnifica esta página, pues nos ayuda a orientarnos en diferentes tgemas jurídicos del acontecer diario
ResponderBorrar